V SA/Wa 2648/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Asesor WSA - Andrzej Kania (spr.), Protokolant - Michał Petranik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia ... września 2007 r. Nr... w przedmiocie umorzenia odsetek od należności na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od ... kwartału 2004 r. do... kwartału 2005 r. oraz odmowy umorzenia odsetek w pozostałej wysokości stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy umorzenia odsetek Pismem z 15 czerwca 2007 r. Z. K. wystąpił do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddziału Regionalnego w A. o umorzenie odsetek od powstałych zaległości w opłacaniu składek. Uzasadniając wniosek powołał się na niską dochodowość prowadzonego gospodarstwa rolnego, niewielką jego powierzchnię, kradzież sprzętu rolniczego oraz brak zwierząt gospodarskich. Dodał, że utrzymuje się z prac dorywczych w innych gospodarstwach rolnych oraz, że umorzenie odsetek pozwoli na ratalne uregulowanie należności głównej wobec KRUS. Końcowo podkreślił, że jest człowiekiem schorowanym a dokumenty potwierdzające leczenie zostaną przedłożone w trakcie wizytacji jego gospodarstwa rolnego. Decyzją z ... sierpnia 2007 r., nr ..., Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, powoływany dalej jako Prezes Kasy, rozpatrując powyższy wniosek o umorzenie odsetek, powołując w podstawie prawnej art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41 a ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r., Nr 7 , poz. 25 ze zm.) powoływanej dalej jako ,,u.u.s.r.’’, odmówił umorzenia odsetek z tytułu nieuregulowanych należności na ubezpieczenie społeczne rolników za okres .... w kwocie ... zł. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający stwierdził, że wnioskodawca nie dopełnił obowiązku opłacania składek a o narastającym zadłużeniu był wielokrotnie informowany. Organ orzekający potwierdził trudną sytuację materialno-bytową wnioskodawcy, stwierdzając jednocześnie, że jest to wynik jego niezaradności. Zakwestionował natomiast okoliczność kradzieży sprzętu rolniczego w gospodarstwie gdyż nie została ona zgłoszona do KPP w A., a przedłożone przez wnioskodawcę oświadczenia świadków nie są wystarczające w tym zakresie. Wskazał nadto, że rodzina wnioskodawcy uzyskuje dochód z tytułu zatrudnienia jego małżonki oraz, że część zaległości została zabezpieczona na hipotece gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, co daje gwarancję jej odzyskania w przyszłości. Końcowo organ zaznaczył, że na spłatę zadłużenia udzielona została wnioskodawcy ulga w postaci układu ratalnego, dostosowanego do aktualnych możliwości płatniczych wnioskodawcy. Prezes Kasy, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy, wniesionego przez stronę od powyższej decyzji – zaskarżoną decyzją z ... września 2007 r., nr ..., uchylił własną decyzję z ... sierpnia 2007 r. i umorzył odsetki za okres .... w kwocie ... zł oraz odmówił umorzenia pozostałych należności. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako: k.p.a. a także art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Prezes Kasy stwierdził, że wobec przedstawienia przez stronę nowych dokumentów, świadczących o pogorszeniu się stanu zdrowia udzielono umorzenia odsetek niezabezpieczonych w Księdze Wieczystej w kwocie ... zł. za okres ... r. Umarzając część zadłużenia organ wziął pod uwagę zabezpieczenie części zaległości na hipotece gospodarstwa rolnego, którego wartość rynkowa przewyższa zadłużenie, uwzględnił również stan funduszu emerytalno-rentowego i składkowego. Pismem z 3 października 2007 r. . K., powoływany dalej jako: Skarżący, wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Kasy z ... września 2007 r. w części dotyczącej odmowy umorzenia odsetek. W skardze wniósł o umorzenie całości odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że utrzymuje się z niewielkiego gospodarstwa rolnego, że ma problemy zdrowotne i obecnie jest na zwolnieniu lekarskim. Dodał, że w 2005 r., kiedy przebywał w areszcie śledczym poniósł wielkie straty finansowe ponieważ okradziony został ze sprzętu rolniczego i narzędzi. Ma na utrzymaniu ... dzieci w wieku szkolnym, zaś pobory żony nie są wystarczające na utrzymanie dzieci. W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazanych. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako ,,p.p.s.a.’’, lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy umorzenia odsetek, która wymagała wyeliminowania jej w tej części z obrotu prawnego - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Stan prawny mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego płynące przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. Prezes Kasy, jako centralny organ administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.u.s.r.) wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41 a i 55 tej ustawy. W myśl art. 41 a ust 1 pkt 1 u.u.s.r., Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno- rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 6 pkt 13b u.u.s.r. przez ,,należności z tytułu składek" rozumie się składki, należne od nich odsetki i koszty upomnienia Z kolei w sprawach nieuregulowanych w u.u.s.r. stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako ,,u.s.u.s.’’), o czym stanowi art. 52 u.u.s.r. Natomiast według art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa sanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W rezultacie stwierdzić należy, że do decyzji Prezesa Kasy w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozumianych jak wyżej, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a. W stosunku do wniosku zastosowanie zatem znajduje między innymi wymóg dochowania 14-dniowego terminu na jego złożenie (art. 129 § 2 k.p.a.), a postępowanie wszczęte tym wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem - sposobem załatwienia sprawy - przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis stosuje się wprost (por. wyroki NSA z dnia 17.11.2000 r., sygn. akt I SA 1543/99, LEX nr 57182 i z dnia 27.11.2001 r., sygn. akt I SA 1011/00, LEX nr 81760). Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez ten organ w ramach działania jako organu pierwszej instancji, przy zastosowaniu tylko i wyłącznie takich rozstrzygnięć, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) – gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) – gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. w sposób rażący narusza prawo. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja Prezesa Kasy z dnia ... września 2007 r. w części dotyczącej odmowy umorzenia odsetek stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie (z uwagi na brzmienie art. 127 § 3 zdanie drugie k.p.a.) przepisów art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Kasy w sentencji powyższej decyzji stwierdził: "Po rozpatrzeniu Pana wniosku z dnia 21 sierpnia 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego (...) od decyzji z dnia ... sierpnia 2007 r. (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy (...) Kodeks postępowania administracyjnego (...) i art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy (...) o ubezpieczeniu społecznym rolników (...) postanawiam (...) odmówić umorzenia pozostałych należności". Charakter zaskarżonej decyzji, jako wydanej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc w warunkach odwoławczych, nie budzi wątpliwości także poprzez fakt pouczenia zawartego w tej decyzji, w którym wskazano na możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skarga przysługuje po wyczerpaniu środków zaskarżenia (w tym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - § 2 tego artykułu). Przytoczona treść części sentencji ww. decyzji jednoznacznie wskazuje, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Kasy wprawdzie powołał w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże dotyczy ona tylko części rozstrzygnięcia tj. uchylenia części decyzji z ... sierpnia 2007 r. i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy - umorzenia odsetek za okres .... w kwocie ... zł. Natomiast w sytuacji, gdy zdaniem organu orzekającego, brak byłoby podstaw od umorzenia odsetek w pełnej wysokości, to w swym rozstrzygnięciu winien on - w pozostałej (nie umorzonej) części - utrzymać w mocy decyzję z ... sierpnia 2007 r. Tymczasem Prezes Kasy mimo, iż rozpatrywał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwiony wcześniejszą decyzją - wprowadził w to miejsce orzeczenie bezpośrednio co do istoty sprawy (odmawiając umorzenia pozostałych należności), czyli rozstrzygnięcie takie, jakie mógł wydać organ w pierwszej instancji, a nie organ odwoławczy (organ działający z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Przytoczone okoliczności wskazują, że w zaskarżonej decyzji Prezes Kasy formułując sentencję decyzji o odmowie umorzenia należności zachował się tak, jakby orzekał po raz pierwszy w sprawie. Tym samym rażąco naruszył art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 in fine k.p.a. Oczywiste naruszenie wskazanych wyżej reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako rażące naruszenie prawa procesowego, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności części zaskarżonej decyzji, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki NSA z dnia 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z dnia 26.09.2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz z dnia 05.10.2000 r., sygn. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084). W ocenie Sądu z takim przypadkiem naruszenia prawa mamy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Powyższa wadliwość zaskarżonej decyzji, skutkująca częściowym stwierdzeniem jej nieważności, sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze, odnoszących się do meritum sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Kasy w części dotyczącej odmowy umorzenia odsetek nie oznacza więc, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uznano w całości za zasadny. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Kasy zobowiązany będzie do wydania decyzji z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a także art. 134 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.