V SA/Wa 2650/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Asesor WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Aneta Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2008 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Kółek Rolniczych w Ś. w likwidacji na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; 1. oddala skargę 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat B. D. Kancelaria Adwokacka w W. ul. P. [...] lok. [...] tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 22 % podatku od towarów i usług kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) Wnioskiem z [...] lutego 2007 r. G. L. – likwidator Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...] w likwidacji wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: Zakładem) o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Wniosek uzasadnił trudną sytuacją materialną i finansową. Spółdzielnia jest w trakcie likwidacji, która nie może być zakończona z uwagi na toczące się przed sądem spory dotyczące regulacji stosunków własnościowych nieruchomości, które były w użytkowaniu Spółdzielni. Spółdzielnia bowiem prowadziła swoją działalność we własnych obiektach wybudowanych na gruntach oddanych Spółdzielni, przez władze Gminy [...], w użytkowanie wieczyste – grunty te były własnością Państwowego Funduszu Ziemi. Obecnie ww. nieruchomości zostały nieodpłatnie przejęte przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], który dokonał sprzedaży nieruchomości innym osobom fizycznym. Według Likwidatora Spółdzielni zaistniała sytuacja, jest główną przyczyną powstałego kryzysu, brak możliwości zbycia budynków i budowli, pociąga za sobą koszty sądowe jakie musi ponosić Spółdzielnia w celu odzyskania własnych nakładów inwestycyjnych, zwiększanie się zadłużenia w Zakładzie oraz brak możliwości zakończenia likwidacji. Spółdzielnia nie posiada obecnie żadnych środków pieniężnych, ani majątku ruchomego i nieruchomego, którego spieniężenie pozwoliłoby na spłacenie zaległych i bieżących należność z tytułu składek na ubezpieczenia. Zakład decyzją z [...] czerwca 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28, art. 30 i 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; zwanej dalej: u.s.u.s.) odmówił umorzenia wnioskowanych składek za okresy: [...]. w łącznej kwocie (wraz z odsetkami i kosztami upomnienia) – [...]zł. W uzasadnieniu decyzji Zakład opisał sytuację Spółdzielni wskazując m.in., z załączonych przez Spółdzielnię dokumentów finansowych za lata 2003 – 2006, wynika, że Spółdzielnia ma niekorzystne wskaźniki płynności finansowej, rentowności oraz wskaźnik ogólnego zadłużenia. Spółdzielnia nie posiada zdolności do regulowania bieżących zobowiązań, a także nie ma możliwości spłaty bieżących zobowiązań przy pomocy majątku łatwego do spieniężenia i pieniędzy. Ponadto Zakład wskazał, że Spółdzielnia do [...] grudnia 2002 r. posiadała w użytkowaniu wieczystym teren o pow. [...] m2 wraz z zabudowaniami i urządzeniami położonymi przy ulicy [...] w [...], którą cały czas użytkowała, wykonując działalność określoną w swoim statucie. Następnie powyższa nieruchomość została przejęta przez Gminę [...], która [...] grudnia 2002 r. dokonała sprzedaży nieruchomości A. i K. M. oraz W. i G. K. Wobec powyższego Spółdzielnia wystąpiła z pozwem do Sądu Okręgowego w K. o unieważnienie sporządzonej notarialnie ww. umowy. Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z [...] września 2006 r., unieważnił umowę sprzedaży zawartą [...] grudnia 2002 r. pomiędzy ww. stronami umowy. Wobec powyższego pozwani skierowali apelację do Sądu Apelacyjnego w P., a sprawa aktualnie jest w toku. Ponadto G. L. – likwidator SKR w [...] w likwidacji – skierował również sprawę do Sądu przeciwko Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] o zwrot poniesionych nakładów inwestycyjnych od przejętych obiektów położonych w [...]. Sprawa ta również jest w toku. Zakład ustalił, że Spółdzielnia posiada nieruchomości w postaci budynków byłej bazy Zakładu Usług Mechanizacyjnych w S., których wartość szacunkowa wynosi około [...] zł, które położone są na działce gruntu o pow. [...]ha, która należy do Kółka Rolniczego S. Obiekt obecnie jest wydzierżawiony przez Spółdzielnię, a czynsz z dzierżawy, jest zajęta na mocy wyroku Sądu Wojewódzkiego w K. z [...] grudnia 1998 r. przez Komornika Sądowego na rzecz FGŚP, z tytułu zaciągniętej przez Spółdzielnię pożyczki na odprawy dla zwalnianych pracowników. Według zestawienia środków trwałych Spółdzielnia posiada również ruchomości, do których należą kolejno: ciągnik C-355, nr rej. [...] o wartości szacunkowej [...] zł., samochód ciężarowy marki [...], rok prod. [...], który został zajęty przez Komornika Sądowego – suma oszacowania [...] zł., samochód został wystawiony na licytację oraz wóz asenizacyjny – wartość szacunkowa [...] zł. Na podstawie wykazu zobowiązań podatkowych dla Urzędu Skarbowego w K. z [...] marca 2007 r. ustalono, że Spółdzielnia posiada zaległości podatkowe z tytułu podatku dochodowego w kwocie [...] zł. oraz z tytułu podatku VAT w kwocie [...] zł. Ponadto nie posiada zaciągniętych kredytów oraz innych zobowiązań cywilnoprawnych i publicznoprawnych. Spółdzielnia posiada wierzytelności u firmy D. w kwocie [...] zł. plus odsetki z tytułu prac ziemnych przy budowie CPN w N., sprawa aktualnie toczy się w sądzie z uwagi na fakt, że ww. przedsiębiorstwo jest w upadłości. Mając na uwadze powyższe ustalenia Zakład stwierdził, że z uwagi na to, iż z majątku Spółdzielni może być prowadzone postępowanie egzekucyjne w administracji lub egzekucja sądowa oraz uwzględniając fakt, że Spółdzielnia nadal czynnie prowadzi działalność gospodarczą i zadłużenie objęte jest postępowaniem egzekucyjnym w administracji prowadzonym przez organ egzekucyjny Naczelnika Urzędu Skarbowego w K., brak jest w sprawie podstaw prawnych i faktycznych do umorzenia należności z tytułu składek w myśl przepisów art. 28 u.s.u.s. Na końcu Zakład wyjaśnił, że wykazane przez Spółdzielni we wniosku zadłużenie obejmuje także składki finansowane przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek na ubezpieczenia społeczne, do których – zgodnie z art. 30 u.s.u.s. – nie stosuje się art. 28. Wnioskiem z [...] lipca 2007 r. likwidator Spółdzielni wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że pozbawienie Spółdzielni majątku przez Gminę [...] mieści się w kategorii nadzwyczajnego zdarzenia, którego likwidator nie mógł przewidzieć. Ponadto wnioskodawca podniósł, że Zakład wydając powyższą decyzję nie wziął pod uwagę sytuacji materialnej Spółdzielni w kontekście jej kondycji finansowej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] sierpnia 2007 r. wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zawartą w decyzji pierwszej instancji, uznając, że brak jest podstaw do umorzenia Spółdzielni wnioskowanych należności składkowych. Na powyższą decyzję 13 września 2007 r. likwidator Spółdzielni złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniósł o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji Zakładu z [...] czerwca 2007 r. W motywach skargi Skarżący stwierdził, iż Spółdzielnia wypełnia przesłanki do umorzenia jej wnioskowanych należności, ze względu na jej ważny interes. Zarzucił także naruszenie przez organ art. 7, 11 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanego dalej: k.p.a.). Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik z urzędu Skarżącej w piśmie procesowym z 15 kwietnia 2008 r. uzupełniła zarzuty skargi, podnosząc, iż Spółdzielnia nie posiada majątku z którego może być prowadzona egzekucja i zachodzą w sprawie przesłanki do umorzenia zaległości składkowych wobec Zakładu. Wskazała, że zgromadzone w sprawie dokumenty dają podstawę do twierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, ponieważ roczne przychody Spółdzielni kształtują się w granicach [...] zł., a niezbędne koszty działalności są wyższe od przychodów o blisko [...] zł. Zestawienie tych kwot w sposób jednoznaczny wskazuje, że nie ma obiektywnej możliwości, by Spółdzielnia kiedykolwiek zdołała spłacić zobowiązanie, o którego umorzenie wystąpiła. Dlatego też odmowa umorzenia należności w sprawie świadczy o tym, że Zakład nie zebrał prawidłowo i nie rozważył wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na ocenę, że należności Spółdzielni powinny zostać umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów, Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek, którą Spółdzielnia Kółek Rolniczych w [...] w likwidacji nie jest, tak więc art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie mógł mieć w ogóle zastosowania w rozpatrywanej sprawie i zarzut skargi w tym zakresie należało uznać za bezpodstawny. Wskazane wyżej przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne znajdowały odpowiednie zastosowanie także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Biorąc pod uwagę powyższe regulacje należy wskazać, iż jako podstawa prawna ewentualnego umorzenia wnioskowanych przez Skarżącą należności mógł być jedynie rozpatrywany, wspomniany wyżej przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s., dotyczący sytuacji całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, w związku z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Stosownie do art. 28 ust. 3 u.s.u.s., całkowita nieściągalność należności z tytułu składek zachodzi, gdy: 1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze; 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.); 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższe wyliczenie przesłanek w tym przepisie jest wyczerpujące, to jest stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wystarczy nawet spełnienie jednej tylko z tych przesłanek, aby zaistniała sytuacja całkowitej nieściągalności składek w rozumieniu przepisów u.s.u.s. Jednakże należy podkreślić, że nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie, tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone". Pełnomocnik Skarżącej w piśmie procesowym z 15 kwietnia 2008 r. wskazała, iż zgromadzone w sprawie dokumenty dają podstawę do twierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, a więc Skarżąca wypełnia przesłankę z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Odnosząc się do tego zarzutu należy dostrzec, iż aby powyższy przepis mógł być zastosowany, powyższa okoliczność musi być oczywista, a zatem bezsporna i niewątpliwa. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby sytuacja finansowa Skarżącej – w sposób oczywisty – nie pozwoliła na zaspokojenie wydatków egzekucyjnych. Organ trafnie w zaskarżonej decyzji wskazuje, iż Spółdzielnia nadal prowadzi działalność, posiada nieruchomości – budynki byłej bazy Zakładu Usług Mechanizacyjnych w S. wartość szacunkowa [...] zł., ruchomości w postaci: ciągnika o wartości szacunkowej – [...] zł., samochodu ciężarowy marki [...] o wartości szacunkowej – [...] zł., wozu asenizacyjnego o wartości szacunkowej – [...] zł., a ponadto posiada wierzytelności u firmy D. w kwocie [...] zł. plus odsetki. Dodatkowo wskazać należy, iż Spółdzielnia toczy spory sądowe dotyczące odzyskania nieruchomości (działka w [...] ul. [...]) i poczynionych na niej nakładów inwestycyjnych, co stwarza potencjalną możliwość polepszenia jej sytuacji majątkowej w przyszłości. Wskazać przy tym należy, iż Zakład – zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. – ma możliwość dochodzenia zaległości składkowych przynajmniej przez 10 lat i w tejże perspektywie czasowej ocenia szanse choćby częściowego wyegzekwowania należności składkowych. Ponadto należy mieć na uwadze, że umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem – tak jak w rozpatrywanej sprawie – Zakład dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż zarzut naruszenia art. 28 ust. 3 pkt 6 jest chybiony. Na końcu należy także zwrócić uwagę, iż przed wydaniem decyzji Prezes Zakładu przeprowadził prawidłowe postępowanie – zgodne z zasadami postępowania administracyjnego – zmierzające do ustalenia sytuacji finansowej, w jakiej znajduje się Skarżąca i dał temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, dlatego Sąd zarzuty naruszenia art. 7, 11 i 107 § 3 k.p.a. uznał za bezpodstawne. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sadowego orzeczono na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a.