V SA/Wa 2654/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2013r. sprawy ze skargi U. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009; 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R., z dnia [...] kwietnia 2012r., nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz U. G. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi złożonej przez U. G. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z [...] września 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 12 maja 2009 r. U. G. zwróciła się o przyznanie płatności ONW na rok 2009, w którym zadeklarowała do płatności osiemnaście działek rolnych o łącznej powierzchni 168,36 ha. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Kierownik Biura ARiMR przyznał Skarżącej wnioskowaną płatność na rok 2009 w łącznej wysokości 29 309,60 zł. Płatność powyższa została przyznana do powierzchni 166,37 ha, gdyż dokonano wykluczeń w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadajacej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach działki ewidencyjnej, wykonane na dostepnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta. Konsekwencja stwierdzenia zawyżeń było pomniejszenie płatnosci, o jakie ubiegała sie Skarżąca. Następnie w dniu [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor [...] OR ARiMR w R. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika BP ARiMR oraz poinformował Skarżącą o przysługującym jej prawie wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor [...] OR ARiMR w R. orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji o przyznaniu wnioskowanych płatności wydanej przez Kierownika BP ARiMR w dniu [...] grudnia 2009 r. Prezes ARiMR, w wyniku rozpatrzenia odwołania, zaskarżoną decyzją z [...] września 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] OR ARiMR z [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu wskazał - na podstawie przeglądu orzecznictwa zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego pojęcia rażącego naruszenia prawa, a także opierając się na poglądach prezentowanych w doktrynie prawa o postępowaniu administracyjnym, że naruszenie prawa w decyzji ma charakter rażący wówczas, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Dodatkowo organ odwoławczy przywołał przepisy prawa jakie znalazły zastosowanie w sprawie oraz stwierdził, iż decyzja Kierownika Biura ARiMR z dnia [...] grudnia 2009 r. rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art.21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą PROW, w związku z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. Kierownik Biura ARiMR przyznał bowiem pomoc z tytułu ONW na rok 2009 m.inn. do powierzchni działek położonych na działkach ewidencyjnych o numerach: 7, 10/1, 24, 23/2, 15/2, 15/4 nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tych działkach, zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004.. Organ wskazał, że Kierownik BP przyznał Skarżącej pomoc z tytułu ONW na działce ewidencyjnej o numerze: - 10/1 do pow. 0,35 ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowanego (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi 0,72 ha, natomiast we wniosku zadeklarowano powierzchnię 1,20 ha, - 15/2 do pow. 0,32 ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowanego (PEG) wyznaczonego na tej działce ew. wynosi 0,38 ha, natomiast Skarżąca zadeklarowała powierzchnię 0,38 ha, - 15/4 do pow. 2,35 ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) wyznaczonego na tej działce ewidencyjnej wynosi 2,38 ha, natomiast Skarżąca zadeklarowała pow. 2,38 ha, Oraz wykluczył z przyznania płatności działki ewidencyjne nr 24 i 23/2, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowanego (PEG) wyznaczonego na tych działkach ewidencyjnych wynosi odpowiednio: 0,15 i 0,10 ha, natomiast zadeklarowano we wniosku powierzchnie 0,32 i 0,30 ha. Tym samym, zdaniem Prezesa ARiMR, zasadnie Dyrektor OR ARiMR stwierdził nieważność decyzji Kierownika BP ARiMR na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dniu 25 października 2012 r. (data wpływu: 30 października), U. G.złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ARiMR z [...] września 2012 r. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k p a. - poprzez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja Kierownika BP ARiMR z dnia [...] grudnia 2009 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW w związku z art. 7 i 77 k.p.a., co doprowadziło do przyznania skarżącej pomocy z tytułu ONW na rok 2009 m.inn. do powierzchni działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych o nr 7, 10/1, 24, 23/2, 15/2, 15/4 bez ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na tych działkach zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m .inn. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej ,,p.p.s.a."", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Funkcją sądownictwa administracyjnego jest więc sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Wymaga to oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W powyższym kontekście należy stwierdzić, że skarga jest zasadna. Zaznaczyć należy, iż kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W podstawie prawnej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2012 r. wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Powołany art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organy orzekające uznały, że w sprawie przyznania skarżącej płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatności ONW) doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego, tj. przepisu art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przyznając wnioskodawczyni te płatności na rok 2010 Kierownik BP ARiMR nie ustalił bowiem powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach ewidencyjnych o numerach 7, 10/1, 24, 23/2, 15/2, 15/4 zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Odnosząc się do tak wskazanych podstaw stwierdzenia nieważności wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). W pełni akceptując powołane poglądy orzecznictwa i nauki prawa administracyjnego, Sąd uznał, iż wskazane przez organy wady decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] grudnia 2009 r. będące wynikiem naruszenia przepisów postępowania, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego o przyznaniu płatności. Decyzja Kierownika BP ARiMR o przyznaniu producentowi rolnemu płatności ONW wydana została bowiem w oparciu o właściwą - mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną § 3 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U., Nr 40 poz. 329 ze zm.), po ustaleniu powierzchni kwalifikowanej do płatności. Do ustalenia płatności przyjęto jednak, jak się później okazało nieprawidłową powierzchnię działek ewidencyjnych wskazanych powyżej, różniącą się od powierzchni wynikającej z PEG. Z uwagi na powyższe uchybienie Dyrektor [...] OR ARiMR, a za nim jako organ II instancji, Prezes ARiMR stwierdził, że decyzja wydana przez Kierownika BP ARiMR rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Jest to stanowisko błędne. Jak bowiem wyjaśniono powyżej cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu, przez ich proste zestawienie ze sobą. Natomiast w rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu płatności była obciążona wadą prawną konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie określenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla każdej z działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Dopiero po dokonaniu porównania powierzchni działek wskazanych we wniosku z powierzchniami działek w systemie identyfikacji działek rolnych można było ustalić, czy powierzchnie te są niezgodne i następnie sprawdzić, czy płatność przyznano do działki większej niż powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza PEG wyznaczona dla danej działki. Jak wynika z uzasadnienia decyzji o przyznaniu płatności ONW, Kierownik prowadził postępowanie odnośnie ustalenia kwalifikowanej powierzchni , o czym świadczy dokonanie przez niego wykluczeń w stosunku do powierzchni zadeklarowanej. Jeżeli więc w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury w zakresie prawidłowego ustalenia wielkości działek, do których mogą być przyznane płatności bezpośrednie, to naruszenie prawa nie miało – w świetle przytoczonej wykładni – charakteru rażącego. Fakt wystąpienia ewentualnych uchybień procesowych skutkujących powstaniem rozbieżności między powierzchnią do której przyznano płatności, a powierzchnią referencyjną nie może być naprawiony poprzez zastosowanie nadzwyczajnego trybu z art. 156 k.p.a. Podsumowując Sąd podkreśla, iż wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik BP ARiMR o przyznaniu skarżącemu płatności ONW stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącej płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.