V SA/Wa 2670/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi S.J. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. na rzecz S.J. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem kosztów postępowania sadowego. Przedmiotem skargi S.J., dalej "skarżący", jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej "Dyrektor Oddziału", z dnia [...] września 2012 r., nr [...] , utrzymująca w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., dalej "Kierownik Biura Powiatowego" w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] maja 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. We wniosku skarżący zadeklarował pakiet rolnictwo ekologiczne: wariant uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni [...] ha, wariant trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na powierzchni [...] ha, wariant uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) na powierzchni [...] ha; pakiet ekstensywne trwałe użytki zielone [...] ha w tym na obszarach Natura 2000 na powierzchni [...] ha oraz poza obszarami Natura 2000 na powierzchni [...] ha oraz pakiet zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie: wariant sady tradycyjne na powierzchni [...] ha. Po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za 2011 r. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego przyznał skarżącemu płatność w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej skarżący zgłosił m.in. działkę ewidencyjną nr [...] położoną w miejscowości L. gmina S.. Na działce tej zadeklarował łąkę trwałą jako roślina uprawiana w plonie głównym na powierzchni [...] ha i przypisał do niej wariant 2.3 "Trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności" oraz wariant 3.1.2 "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000". Weryfikacja wniosków obszarowych składanych w latach ubiegłych, a przeprowadzona w roku 2008 (rok rozpoczęcia 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego) wykazała, iż zarówno w roku 2005, jak i w roku 2006 skarżący nie deklarował na działce nr [...] trwałych użytków zielonych, lecz uprawy kwalifikujące się do płatności uzupełniających. W związku z powyższym nie było możliwe przyznanie płatności do działki ewidencyjnej [...] jako trwałego użytku zielonego zarówno w roku 2008, jak i w latach następnych, również w roku 2011. Organ I instancji wykluczył z płatności rolnośrodowiskowej również działkę ewidencyjną [...]położoną w obrębie L., gmina S. o powierzchni [...]ha z przypisanym w 2011 roku wariantem 2.1 "Uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności", z uwagi na nieobjęcie tej działki zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w roku 2009. Skarżący w dniu [...] marca 2012 r. (data stempla pocztowego) odwołał się od decyzji z [...] lutego 2012 r. wnosząc o jej uchylenie decyzji i przyznanie płatności w pełnej wysokości do zadeklarowanych działek. Decyzją z [...] września 2012 r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji wskazując, że została ona wydana z zachowaniem zasad przyznawania płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, w oparciu o przepisy obowiązującego prawa oraz posiadany materiał dowodowy. Odnosząc się do wykluczenia z płatności rolnośrodowiskowej działki ewidencyjnej nr [...]wskazał, że zgodnie z § 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, a tym samym nie ma możliwości zwiększania powierzchni deklarowanej, poza szczególnymi przypadkami. Organ wyjaśnił, że zwiększenie takie było możliwe w roku 2009 jednak pod warunkiem spełniania określonych kryteriów. W ocenie organu z akt sprawy wynika, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe do działki ewidencyjnej nr [...]nie zostało skutecznie podjęte w 2009 r., a zatem do działki nr [...]nie jest możliwe przyznanie tej płatności. Uzasadniając wykluczenie z płatności rolnośrodowiskowej działki ewidencyjnej nr [...] wskazał, że w deklaracjach składanych w latach ubiegłych skarżący deklarował na przedmiotowej działce uprawę zboża oraz łubinu słodkiego. Zgodnie z art. 2 pkt 2 Rozporządzenia Rady WE 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, str. 65) za trwałe użytki zielone uznawana jest ziemia przeznaczona do uprawy trawy lub innych upraw zielonych zasianych naturalnie lub uprawianych (zasianych), nie włączona do systemu płodozmianu gospodarstwa przez okres pięciu lat lub dłużej. Organ odwoławczy wskazał, że termin "niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięć lat lub dłużej" oznacza okres co najmniej pięciu lat wstecz (pięciu sezonów wegetacyjnych) licząc od daty złożenia wniosku rolnośrodowiskowego. Zadeklarowana uprawa "łąka trwała" na działce rolnej nr [...] nie spełniała definicji trwałych użytków zielonych, ponieważ była zmianowana w latach poprzednich tj. użytkowana w sposób inny niż wskazany w Rozporządzenia Rady WE 1122/2009. W skardze z dnia [...] listopada 2012 r. (data nadania) skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przyznanie płatności rolnośrodowiskowych do powierzchni działek rolnych nr [...]i nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazanym decyzjom zarzucił naruszenie art. 7 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 pkt 2 i art. 4 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. L 141 z 30.4.2004, str. 18). Skarżący wyjaśnił, że w roku 2008 rozpoczął pięcioletnie zobowiązanie: Program działalności rolnośrodowiskowej (Wariant 3.1 i 2.3 ) w którym podjął się zajęcia gruntu rolnego na działce oznaczonej [...] o nr ewid. [...] pod uprawę traw zwanych trwałym użytkiem zielonym, który nie jest włączony do płodozmianu przez pięć lat. Dowodem powyższego jest sporządzony Plan działalności rolnośrodowiskowej na lata 2008-2013 i składane deklaracje wniosków o przyznanie płatności, zgodnie z definicją przyjętą w Rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004. Skarżący oświadczył, że do 1 marca 2005 roku na działce rolnej o nr ewidencyjnym [...] była prowadzona uprawa łąki trwałej i załączył jako dowód oświadczenie właściciela działki. Od dnia 1 marca 2005 r. skarżący zmienił użytkowanie działki, natomiast w sierpniu 2006 r., po zbiorze plonu, ponownie przekształcił jej użytkowanie ustanawiając trwały użytek zielony. Powyższe oznacza, że okres zobowiązania trwa już ponad pięć lat, o czym świadczą składane przez skarżącego corocznie deklaracje o przyznanie płatności. Kwestionując wyłączenie z płatności rolnośrodowiskowej działki nr [...]skarżący odwołał się do sporządzonego w dniu [...] maja 2008 r. Planu Działalności Rolnośrodowiskowej na lata 2008-2013. Ze wskazanego Planu wynika, że skarżący skutecznie podjął zobowiązanie do działki rolnej o nr ewidencyjnym [...], obręb L. i w roku 2009 nie było potrzeby sporządzenia korekty Planu na działkę nr 108. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 – dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś , Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał bowiem, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej uznały za zasadne przyznanie tej płatności w pomniejszonej wysokości. Podjęte rozstrzygnięcie było konsekwencją przyznania przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, że płatności nie przysługują do działki ewidencyjnej nr [...], ponieważ skarżący w 2009 r. nie podjął na niej skutecznie działalności rolnośrodowiskowej oraz do działki ewidencyjnej nr [...], ponieważ na tej działce w latach 2005-2006 skarżący nie deklarował trwałego użytku zielonego. W ocenie Sądu organy rozpoznające sprawę nie przeprowadziły postępowania dowodowego w zakresie wystarczającym do merytorycznego rozpoznania wniosku, a szczególnie w zakresie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej do działki ewidencyjnej nr [...]z przypisanym w 2011 roku wariantem 2.1 "Uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności". Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organy stwierdziły, że przedmiotowa działka nie została objęta zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w roku 2009. Organy wskazały, że zgodnie z § 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, poza szczególnymi przypadkami. Organy uznały, że zwiększenie powierzchni deklarowanej do płatności rolnośrodowiskowej było możliwe w 2009 roku, w terminie do [...] maja 2009 r. pod warunkiem spełnienia określonych kryteriów, w tym m.in. poprzez złożenie aktualizacji planu działalności rolnośrodowiskowej przez uprawnionego doradcę rolnośrodowiskowego. Tymczasem w ocenie organu działka ewidencyjna nr [...]została dopisana do Planu działalności rolnośrodowiskowej w dniu [...] lutego 2010 roku. W ocenie Sądu przyjęte przez organ ustalenia nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Szczególnie organ nie udokumentował oraz nie uzasadnił twierdzenia, że działka ewidencyjna [...]została uwzględniona w Planie działalności rolnośrodowiskowej dopiero w 2010 r. Zauważyć natomiast należy, że w aktach administracyjnych jak również w aktach sądowych (załącznik do skargi wniesionej do tut. Sądu za pośrednictwem organu administracji) znajduje się wyciąg z Planu działalności rolnośrodowiskowej na lata 2008 -2013 r. sporządzony w dniu [...] maja 2008 r. Z przedstawionego wyciągu z tego Planu wynika, że sporna działka ewidencyjna [...]została umieszczona w Planie na lata 2008-2013. Twierdzenia organu, że działka nr [...]nie została objęta zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w roku 2009 nie można uznać za wystarczające uzasadnienie odmowy przyznania płatności w pomniejszonej wysokości. Nie można również uznać na wypełnienie dyspozycji art. 107 ust. 3 k.p.a. stwierdzenia organu, iż zwiększenie powierzchni deklarowanej do płatności rolnośrodowiskowej było możliwe w roku 2009 pod warunkiem spełnienia określonych kryteriów, bez przekonującego uzasadnienia, dlaczego organ uznaje, że działalność rolnośrodowiskowa nie została skutecznie podjęta na działce nr [...]w 2009 r. Powyższe uchybienia dają podstawę do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością jej uchylenia, strona bowiem powinna wiedzieć, na jakiej podstawie organ kwestionuje objęcie działki Planem w 2008 r. i w roku następnym. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., sygn. SA 810/81, ONSA 1981, z. 1, poz. 4). Brak przedstawienia przekonywujących motywów działania organów administracji publicznej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowi nie tylko naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ale i art. 8 oraz 11 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2005 r., sygn. IV SA/Wa 156/05, Legalis). Wnioskujący o pomoc i otrzymujący świadczenie musi być przeświadczony o prawidłowym działaniu organu, który podejmując rozstrzygnięcie oraz prowadząc postępowanie jest zobowiązany do stania na straży praworządności. Dlatego należy zgodzić się z oceną skarżącego, że decyzje organów zostały wydane po przeprowadzeniu z naruszeniem art. 7 i art. 8 k.p.a. postępowania administracyjnego, bez wyjaśnienia spornych ustaleń co do działalności realizowanej na działce nr [...]i jej włączenia do Planu działalności rolnośrodowiskowej, co ma zasadnicze znaczenie dla przyznania płatności w pełnej wysokości oraz odpowiedniego wyartykułowania tych ustaleń w uzasadnieniu decyzji. Sąd stwierdził zatem, że wymienione uchybienia są istotne i mogły wpływać na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy istnieje zatem konieczność rozstrzygnięcia tych kwestii z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego i opisanych wyżej wskazań Sądu. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, ponieważ niezbędne jest przedstawienie przekonujących motywów działania organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie dokonanych ustaleń. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.