V SA/Wa 2675/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2008 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nalezności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oddala skargę. E. K. pismem z dnia 17 października 2006 r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Zakład") Oddział w Z. o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 10.565,93 zł z tytułu należności głównej, oraz kwoty 5.436 zł z tytułu odsetek za zwłokę na dzień 17 października 2006 r. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz wyjaśniono, że na podstawie art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.); dalej: "u.s.u.s.", należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Wskazano także, iż zakład może również umorzyć należności z tytułu składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności. W toku postępowania wyjaśniającego Zakład ustalił m.in. iż: wnioskodawca uzyskuje miesięczny dochód z tytułu świadczenia emerytalnego w wysokości 2.359,86 zł netto; zamieszkuje wraz z małżonką, która uzyskuje miesięczny dochód z tytułu świadczenia emerytalnego w wysokości 608 zł netto; jest chory na nadciśnienie tętnicze, kręgosłup oraz płuca; na leczenie razem z żoną wydaje miesięcznie kwotę około 540 zł; miesięczny koszt utrzymania domu wynosi 800 zł. Organ I instancji powołał, że wnioskodawca nie udokumentował choroby żony oraz wysokości ponoszonych na leczenie wydatków. Zdaniem Zakładu, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności jak również nie zachodzą przesłanki zawarte w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 41, poz. 1365); dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek" uzasadniające umorzenie należności. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oznaczonym datą 13 kwietnia 2007 r. E. K. podniósł, iż w jego sprawie zachodzi sytuacja wyjątkowa uzasadniająca umorzenie jego zaległości wobec Zakładu, ze względu na przewlekłą chorobę wzroku, kręgosłupa i płuc. W jego ocenie, nie jest on w stanie ponieść wysokich kosztów zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, które narosły nie z jego winy. Zarzucił, iż organ administracyjny swoim działaniem, tj. wydając decyzję obejmującą okres 7 lat wstecz, umniejsza zaufanie obywateli do organów państwa. Zarzucił także, iż organ odmówił uznania wysokości ponoszonych przez niego wydatków na leczenie z uwagi na brak dowodów ponoszenia tych kosztów, pomimo tego, iż nie wezwał go do ich uzupełnienia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") rozpoznając sprawę jako organ II instancji, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przytoczono motywy rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji oraz wskazano granice ponownej oceny zaskarżonej decyzji. Organ II instancji wskazał, iż podnoszony przez wnioskodawcę zarzut pozbawienia go czynnego udziału w załatwianiu sprawy jest bezzasadny, z uwagi na to, iż wnioskodawca został poinformowany o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem. W ocenie organu II instancji, nie przedstawiono nowych okoliczności mających wpływ na zmianę stanowiska w przedmiotowej sprawie nie zaistniały zatem w sprawie przesłanki do umorzenia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. E. K. wniósł m. in. o zmianę zaskarżonej decyzji oraz umorzenie należnych wobec Zakładu zaległych składek. Uzasadniając złożoną skargę pełnomocnik strony skarżącej powołał przepisy u.s.u.s. odnoszące się do umarzania zaległych wobec Zakładu składek oraz wskazał, iż zachodzą w tej sprawie przesłanki umorzenia przedmiotowych składek. W uzasadnieniu ponownie powołano, iż skarżący oraz jego żona są osobami schorowanymi wydającymi wysokie kwoty pieniężne na lekarstwa. Podkreślono także, iż skarżący nie wiedział, że zmieniła się ustawa i od 1999 r. podlegał już ubezpieczeniu społecznemu, natomiast organ nie wydał żadnej decyzji w tym zakresie i poinformował o zaistniałych zaległościach dopiero w 2006 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi, powołując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie podniesienia wymaga, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Badając w powyższym świetle zaskarżoną decyzję, tj. oceniając orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami procesowymi a także z normami prawa materialnego, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które dawałyby podstawę do jej uchylenia zgodnie z żądaniem skargi. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. Wobec żądania skargi dotyczącego umorzenia przedmiotowych składek, wskazać należy, iż o tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu o umarzaniu składek - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wytyczne, którymi powinien się kierować organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje powyższe rozporządzenie o umarzaniu składek, którego § 3 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest trzecią przesłanką wymienioną w przytoczonym rozporządzeniu. Pojęcia użyte w powołanym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Pamiętać także należy, iż w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Należy wskazać, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyrok z dnia 8 listopada 1996 r., sygn. akt III RN 24/96), to pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie, jak i rozporządzeniu. Oceniając sprawę pod tym kątem wskazać należy, że Prezes Zakładu w sposób prawidłowy zebrał i ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego materiał dowodowy. Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji w sposób uzasadniony przyjęto, że sytuacja materialna skarżącego oraz jego rodziny nie przemawia za umorzeniem należności. Jak bowiem wynika z akt przedmiotowej sprawy spłata zadłużenia nie pozbawi skarżącego i jego żony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wskazać należy, iż skarżący otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 2.359,86 zł netto, zamieszkuje z żoną, która otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 608 zł netto, jest osobą schorowaną, która wymaga leczenia. Według jego oświadczenia na leki wydaje razem z żoną około 540 zł na miesiąc, natomiast koszty utrzymania domu skarżącego to 800 zł miesięcznie. W ocenie Sądu, mając na uwadze dochód skarżącego stwierdzić należy, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji miesięcznie uzyskiwał on razem z żoną dochód 2.967,86 zł, natomiast ponoszone przez niego wspólnie z małżonką wydatki to ok. 1.340 zł miesięcznie. Zgodnie z przedstawionym powyżej zestawieniem dochodów i kosztów skarżącemu pozostaje na życie ok. 1.620 zł. Opierając się zatem na ustaleniach poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego, nie budzi wątpliwości Sądu, iż organ prawidłowo stwierdził w tej sprawie brak przesłanek do umorzenia w oparciu o czynnik trwałej nieściągalności. Należy zaznaczyć, iż uznaniowość decyzji musi każdorazowo mieścić się w granicach nakreślonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa, jak też zachowywać proporcje pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony, który w niniejszej sprawie nie został przez organ naruszony. Analiza zebranego materiału nie wskazuje również by rodzina skarżącego znajdowała się w sytuacji, w której, pomimo ograniczenia wydatków nie będących koniecznymi dla utrzymania, nie posiada środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Prezes Zakładu zasadnie przyjął zatem, iż powyższe okoliczności nie pozwalają uznać, że spłata należności może zagrozić bytowi strony i jego rodziny. Odnosząc się natomiast do przedstawionych w skardze zarzutów, w ocenie Sądu, należy uznać, iż nie znajdują one uzasadnienia. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż z poczynionych ustaleń nie wynika aby stan zdrowia skarżącego lub jego żony uzasadniał umorzenie zaległych składek. Należy mieć tutaj na uwadze, iż okoliczność złego stanu zdrowia zobowiązanego, w kontekście regulacji zawartej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o umarzaniu składek, oceniana być może jedynie w odniesieniu do ewentualnego pozbawienia możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacanie należności. Wobec charakteru źródła dochodu wnioskodawcy i jego żony (emerytura) należy uznać, iż powołana w rozpoznawanej sprawie okoliczność przewlekłej choroby skarżącego, nie wypełnia dyspozycji § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o umarzaniu składek. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieznajomości prawa przez skarżącego oraz zaniechania organu co do poinformowania o zmianie stanu prawnego po roku 1998, należy wskazać, że uprawnione jest stanowisko Prezesa Zakładu, iż w okresie, w którym skarżący podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, był on zobligowany do składania deklaracji rozliczeniowych oraz opłacania składek wymaganych na podstawie obowiązujących przepisów, bez uprzedniego wezwania przez Zakład. Na marginesie wskazać również należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.