V SA/Wa 268/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant sekretarz - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej dla producentów trzody chlewnej; oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] października 2017r. o odmowie udzielenia wsparcia w ramach nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników będących producentami trzody chlewnej. Z akt sprawy wynika, że R. [...] w K. w dniu [...] września 2017r. złożyła wniosek o udzielenie pomocy z tytułu wyrównania ceny sprzedaży świń w okresie od dnia 1 lipca 2017r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. wnioskując o przyznanie pomocy do świń sprzedanych z przeznaczeniem do uboju w okresie od dnia 1 lipca 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2017r. w liczbie 1620 sztuk. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił Skarżącej przyznania pomocy z uwagi na to, że w okresie od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 lipca 2017 r. sprzedała z przeznaczeniem do uboju więcej świń objętych kodem CN01039219 lub loch objętych kodem CN01039211, niż sprzedała od dnia 1 stycznia 2016r. do dnia 31 lipca 2016r., to jest nie spełniła warunku przyznania pomocy, o jakim mowa w par. 18 ust. 1 pkt 3a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lutego 2017r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej do producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych (Dz.U. z 2017r., poz. 499 ze zm.)-dalej jako rozporządzenie RM. Organ na podstawie informacji zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich ustalił, że Skarżąca w okresie od dnia 1 stycznia 2016r. do dnia 31 lipca 2016r. sprzedała 3252 szt. świń, natomiast w okresie od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 lipca 2017r. – 3623 szt. świń. Strona nie pogodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła odwołanie. Prezes ARiMR – decyzją z dnia [...] grudnia 2017r.- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, w motywach której wskazał argumenty przemawiające za takim rozstrzygnięciem, które – w zakresie ustaleń – są tożsame z treścią uzasadnienia Organu I instancji. W skardze – postulując uchylenie decyzji Prezesa ARiMR w całości - zarzucono: 1. Naruszenie art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zastosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lutego 2017r. obowiązujących od dnia 5 września 2017roku do zdarzeń, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie zmienionych przepisów; 2. Naruszenie zasady legalizmu określonej treścią art. 7 k.p.a. poprzez zastosowanie norm prawnych nieobowiązujących w chwili zaistnienia zdarzeń objętych wnioskiem strony; 3. Naruszenie przepisów art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z par. 2 ust. 1 pkt 4 ust. 2 i par. 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lutego 2017roku poprzez ich zastosowanie, skutkujące pozbawieniem producenta należnej mu pomocy. W motywach wskazano, że Organy obu instancji, odmówiły Stronie udzielenia pomocy z tytułu wyrównania ceny sprzedaży świń w okresie od 1 stycznia 2017 roku do 31 sierpnia 2017 roku w ramach nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej na podstawie zmienionych przepisów cyt. rozporządzenia, obowiązujących od dnia 5 września 2017 roku. Przywołane w uzasadnieniu decyzji przepisy zostały zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 września 2017 roku (Dz.U. 2017.1688), które weszło w życie z dniem 5 września 2017 roku. Dotyczyło to wprowadzonych zmian w par. 18 ust.1 pkt 3 oraz dodanego pkt 3a).W ocenie Strony została naruszona fundamentalna zasada, że "prawo nie działa wstecz", inaczej zwana zakazem retroaktywności prawa. Jest to jedna z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa, mająca swoje korzenie w starożytnym prawie rzymskim (lex retro non agit). Jest ona ściśle związana z problematyką norm intertemporalnych. Według tej zasady, niemożliwe jest działanie prawa wstecz, a zatem tworzenie i stosowanie prawa, które odnosiłoby się do zdarzeń prawnych mających miejsce przed jego wejściem w życie. Zasada ta chroni także prawa nabyte, uniemożliwiając samowolne ich pozbawianie poprzez zmianę przepisów. Obowiązywanie zasady lex retro non agit można wywieść z przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. z treści art. 42 ust. 1. Jakkolwiek dynamiczna jest sytuacja dotycząca problemu uregulowanego cyt. rozporządzeniem, to uznać należy, że powyższa zasada powinna dotyczyć wszystkich aktów prawnych, również wykonawczych. Wprowadzone zasady, obowiązujące od dnia 5 września 2017r., a więc wprowadzone po ocenianym okresie objętym wnioskiem o udzielenie pomocy, pozbawiły bowiem producenta pomocy, która według dotychczas obowiązujących zasad należała mu się, po ewentualnym pomniejszeniu według zasad określonych treścią par. 34 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia. Wprowadzone zmiany wprawdzie przedłużyły okres objęty pomocą do dnia 31 sierpnia 2017 roku, co uprawniało producenta do złożenia wniosku o udzielenie pomocy z tytułu sprzedaży świń w okresie od 1 lipca 2017 roku do 31 sierpnia 2017 roku, ale jednocześnie w sposób niedopuszczalny niweczyły nabyte prawo do uzyskania pomocy za okres miniony. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR w całości podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie – jego zdaniem nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy; zarówno decyzja Prezesa ARiMR jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora [...] OR zostały wydane w sposób prawidłowy, na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest wsparcie w ramach nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników będących producentami trzody chlewnej w okresie od dnia 1 lipca 2017r. do dnia 31 sierpnia 2017r., przy czym Skarżąca nie kwestionowała ani w odwołaniu, ani w skardze ustalonego przez organy stanu faktycznego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że pomoc ta jest wypłacana na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lutego 2017 r. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 401 i 1948 oraz z 2017r., poz. 67). Zgodnie jednak z treścią art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 10 lutego 2017r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz.U. z 2017r., poz. 624 ze zm.) przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 12a ustawy o Agencji Rynku Rolnego zachowują moc i mogą być zmieniane lub uchylane na podstawie art. 6c ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2016r., poz. 1512 i 2048). Pomoc, o którą ubiegała się Skarżąca przysługiwała producentowi świń, który utrzymywał świnie w siedzibie stada, której nadano numer na podstawie ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt , położonej na obszarze znajdującym się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej objętym środkami ochronnymi w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń, na pokrycie różnicy między średnią ceną zakupu netto masy poubojowej ciepłej tuszy świni dla wszystkich klas według klasyfikacji poubojowej, a ceną sprzedaży świń wyrażoną w cenie netto masy poubojowej ciepłej tuszy świni, jaką uzyskał producent świń. Pomoc przyznawano w drodze decyzji właściwego Dyrektora OR na podstawie wniosku o pomoc. Terminy składania wniosków uregulowano w par. 20 ust. 1 pkt 1 do 4 rozporządzenia RM. Za nieuzasadniony należy uznać zarzut Skarżącej dotyczący naruszenia zakazu retroakcji poprzez niesłuszne jej zdaniem zastosowanie w jej sprawie przepisów rozporządzenia RM w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym. Rozporządzenie to weszło w życie w dniu 5 września 2017 r., zatem wniosek o pomoc z dnia [...] września 2017 r. został złożony przez Skarżącą już w nowym stanie prawnym. Co więcej, uszło uwadze Skarżącej, że możliwość ubiegania się o pomoc do świń sprzedanych z przeznaczeniem do uboju w okresie od dnia 1 lipca 2017r. do dnia 31 sierpnia 2017 r., a zatem w okresie objętym wnioskiem Skarżącej, wprowadziło właśnie rozporządzenie zmieniające z dniem 5 września 2017r., ustanawiając jednocześnie termin składania wniosków – 8 września 2017r. Zatem zastosowanie przepisów rozporządzenia zmieniającego stworzyło warunki do złożenia wniosku o pomoc za ten okres. Odmowa zastosowania przez organ przepisów rozporządzenia zmieniającego, jak chciałaby Skarżąca, skutkowałaby brakiem podstawy prawnej do wszczęcia postępowania w jej sprawie. Rozporządzenie zmieniające nie wprowadziło w par. 18 ust. 1 pkt 3 i 3a warunków niemożliwych do spełnienia, ponieważ każdy z tych warunków znajduje swoje zastosowanie w odniesieniu do innych okresów objętych wnioskiem – par. 18 ust. 1 pkt 3 co do okresów o jakich mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 do 3 rozporządzenia RM, natomiast par. 18 ust. 1 pkt 3a – co do okresu o jakim mowa w par. 20 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia RM, którego dotyczy wniosek Skarżącej. Organ prawidłowo zastosował zatem przedmiotowy warunek i – wobec jego niespełnienia przez Skarżącą, odmówił jej przyznania pomocy. Celem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych, o jakiej mowa w rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) z dnia 8 września 2016 r. (Dz.U. UE.L.2016.242.10 z dnia 2016.09.09) jest zniwelowanie zakłóceń na rynku powstałych w odniesieniu do producentów wieprzowiny – m.in. w związku z wystąpieniem ognisk afrykańskiego pomoru świń i związanymi z tym ograniczeniami w handlu skutkującymi spadkiem cen. Pomoc zmierza do wyrównania strat obliczonych jako różnica pomiędzy średnią ceną przyjętą za okres referencyjny na obszarze referencyjnym i ceną, jaką uzyskał producent ze sprzedażą świń. Pomoc adresowana jest zatem do tych rolników, których sytuacja ekonomiczna uległa znacznemu pogorszeniu wskutek zakłóceń na rynku. Stąd ustawodawca zdecydował się na ograniczenie pomocy do tych rolników, w przypadku których wielkość sprzedaży nie uległa zwiększeniu. Odnosząc się do przywołanej przez Skarżącą zasady niedziałania prawa wstecz podkreślenia wymaga, że kwestionowany przez Skarżącą przepis przyznaje określonej grupie podmiotów określone uprawnienia przy założeniu spełnienia przez nich określonych warunków, natomiast w żaden sposób nie pogarsza sytuacji tych podmiotów, które z racji nie spełnienia tych warunków, nie nabyły prawa do uzyskania pomocy. Przyznanie tego rodzaju uprawnienia nie może być uznane za retroaktywne. Co więcej przyznanie uprawnienia w postaci możliwości dofinansowania różnicy w cenie zakupu uzyskanej przez producenta świń i średniej cenie zakupu w danym regionie. Środki na wypłacenie tej pomocy pochodzą z budżetu Unii Europejskiej jako nadzwyczajna pomoc dostosowawcza, związana z koniecznością przeciwdziałania zamłóceniem rynku, zgodnie z art. 219 rozporządzenia 1308/2013. Jako wynika z przepisów rozporządzenia 1613/2016, pomoc ta została przyznana Rzeczypospolitej Polskiej w określonej wysokości i mogła być wypłacona rolnikom do dnia 30 września 2017r., za uprzednim powiadomieniem Komisji m.in. o warunkach jej przyznania. Koresponduje to z treścią par. 2a ust. 2a rozporządzenia RM, gdzie przyznaje się możliwość objęcia pomocą okresu od dnia 1 lipca 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2017r. w razie nie wykorzystania całości środków. Celem pełnego wykorzystania środków ustawodawca zdecydował o przyznaniu ich według możliwego do zrealizowania kryterium; sytuacji tej nie dało się przewidzieć w dacie ustalania kryteriów przyznawania pomocy. Jednocześnie nie było możliwe przyznanie pomocy na podstawie kryteriów innych, niż zgłoszone Komisji ani obejmującym inny okres, niż przewidziany w przywołanym rozporządzeniu 1613/2016. Przekroczenie tego terminu mogłoby skutkować koniecznością zwrotu środków. Nie sposób zatem w tym kontekście uznać przepisów rozporządzenia RM za retroaktywne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia naczelnych zasad postępowania należy podnieść, że organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób należyty i zgodny z prawem; Skarżąca nie kwestionowała ani w trakcie postępowania administracyjnego, ani w skardze poczynionych przez organ ustaleń. Organ prawidłowo zastosował także do ustalonego stanu faktycznego przepisy prawa materialnego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie sposób zatem mówić o naruszeniu zasad postępowania w niniejszej sprawie, podnoszony zatem przez Skarżącego zarzut nie może odnieść skutku. Mając na względzie treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.