V SA/Wa 2682/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2008 r. sprawy ze skargi L.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi z dnia 24 września 2007 r. (data nadania pocztowego) wniesionej przez L.K. jest decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r., wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z [...] grudnia 2006 r. L.K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie "całości zadłużenia" z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Wyjaśnił, iż do powstania zadłużenia przyczynił się jego zły stan zdrowia. Obecnie zaś nie jest w stanie opłacić zaległych składek, z uwagi na trudną sytuację materialną w jakiej się znajduje. Poinformował, że choroby [...] i wypadek skutkowały wydaniem wobec zainteresowanego orzeczenia o lekkim stopniu niepełnosprawności. Podniósł, że nie ma środków do życia i korzysta z pomocy Opieki Społecznej. Decyzją z [...] stycznia 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, odmówił L.K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie [...] zł, ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...] oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano treść art. 28 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 1998 r., 137, poz. 887 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Wyjaśniono, iż w przypadku skarżącego nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności wynikające z ww. przepisów. Ponadto, pomimo wezwania skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających informacje zawarte we wniosku o umorzenie. Wnioskiem z [...] lutego 2007 r. skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnił, iż Zakład nieprawidłowo ocenił zaistniały w sprawie stan faktyczny. Podniósł, iż uniemożliwiono mu wypowiedzenie się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ponownie wskazał na trudną sytuację materialną oraz na pogarszający się stan jego zdrowia. Zaznaczył, że korzysta z pomocy w postaci zasiłków celowych i okresowych, udzielanej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Wyjaśnił, iż nie posiada żadnych nieruchomości ani majątku, który mógłby spieniężyć. Decyzją z [...] sierpnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowił "zmienić decyzję" Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2007 r. i częściowo umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Rozpatrując ponownie sprawę organ wskazał, iż wysokość zadłużenia, sytuacja materialna skarżącego i jego zły stan zdrowia oraz okoliczność, iż nie korzystał z umorzenia zadłużenia w trybie ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców, przemawiają za umorzeniem należności w trybie art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r., nr 241, poz. 2074). Podniesiono, iż na uwagę zasługuje również fakt, że w stosunku do zobowiązanego Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L.K. wskazał na swoją sytuację materialną, powtarzając argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniósł o całkowite umorzenie należności. Wyjaśnił, iż problemy ze zdrowiem uniemożliwiają mu znalezienie pracy, a przebyta [...] utrudnia normalne funkcjonowanie. Ponadto nie posiada żadnego majątku, który umożliwiłby spłatę zadłużenia. Zaznaczył, że: " (...) była pewna nieprawidłowość w sprawie o odrzucenie a później częściowe umorzenie należności z tytułu niezapłaconych składek na ubezpieczenia społeczne zajmował się p. dyr. W. W. który na podstawie art. 24 § 1 powinien podlegać wyłączeniu od udziału w postępowaniu (...) ". W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W tym kontekście, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd ma obowiązek zastosować wszelkie przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosując powyższe zasady aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a.). Na wstępnie trzeba jednak wskazać, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia ww. należności. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja skarżącego, nawet jeśli byłaby uzasadniona, nie mogła spowodować umorzenia przez Sąd należności składkowych ani ich pochodnych. Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd doszedł do przekonania, iż wniesiona skarga – aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione – zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. wydana została z naruszeniem prawa. Jak wynika z treści art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.), w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z 14 czerwca 1960 r. [Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071]), chyba że ustawa stanowi inaczej. Unormowanie takie zawiera także art. 180 § 1 wspomnianego Kodeksu stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W art. 83 ust. 4 u.s.u.s. postanowiono, iż od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi również art. 127 § 3 k.p.a. W stosunku do wniosku zastosowanie zatem znajduje między innymi wymóg dochowania 14-dniowego terminu na jego złożenie (art. 129 § 2 k.p.a.), a postępowanie wszczęte tym wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem - sposobem załatwienia sprawy - przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis stosuje się wprost (por. wyroki NSA z dnia 17.11.2000 r., sygn. akt I SA 1543/99, LEX nr 57182 i z dnia 27.11.2001 r., sygn. akt I SA 1011/00, LEX nr 81760). Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sprawie niniejszej - wniosku z [...] lutego 2007 r., obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta, przy zastosowaniu tylko i wyłącznie takich rozstrzygnięć, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) – gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) – gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. narusza przepisy postępowania. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2007 r. stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie (z uwagi na brzmienie art. 127 § 3 zdanie drugie k.p.a.) przepisów art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Zakładu w sentencji powyższej decyzji stwierdził: "W związku z wnioskiem złożonym w dniu [...] lutego 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) postanawiam: zmienić decyzję z dnia [...].01.2007 r., znak : [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek i częściowo umorzyć należności (...)". Przytoczona treść sentencji ww. decyzji jednoznacznie wskazuje, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wprawdzie powołał w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże wbrew temu przepisowi w swoim rozstrzygnięciu w ogóle nie wypowiedział się o "utrzymaniu w mocy, bądź uchyleniu" decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. - mimo, iż rozpatrywał pismo z dnia [...] lutego 2007 r., traktując je jako wniosek w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy załatwionej tą wcześniejszą decyzją - wprowadzając w to miejsce orzeczenie bezpośrednio co do istoty sprawy. Należy zatem podkreślić, iż wskazane w sentencji zaskarżonej decyzji stwierdzenie: "postanawiam zmienić decyzję (...)" jako nieprzewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. stanowi jego naruszenie. Jeżeli bowiem zamiarem organu było częściowe umorzenie należności, należało postanowić o uchyleniu decyzji z [...] stycznia 2007 r. w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Jednocześnie należy wyjaśnić, iż Sąd nie zgodził się z podniesionym w skardze argumentem dotyczącym udziału jednej i tej samej osoby przy rozpatrywaniu sprawy zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2007 r. została podpisana przez W.W. działającego z upoważnienia Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, natomiast zaskarżoną decyzję z [...] sierpnia 2007 r. podpisała z upoważnienia Prezesa ZUS, Dyrektor Oddziału w E. E.K. Kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad prowadzenia postępowania odwoławczego, stosowanych analogicznie w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zasady te wymagają nie tylko dokonania kontroli postępowania w pierwszej instancji i ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez Skarżącego okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ odwoławczy do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego (w razie potrzeby jego uzupełnienia w dopuszczalnym zakresie) i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób przewidziany w art. 138 § 1 k.p.a. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., a uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Przed wydaniem decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien także, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując również w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.