V SA/Wa 2687/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Protokolant - referendarz sądowy - Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. S. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr bez numeru w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2007 r. bez numeru, utrzymująca w mocy decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, wydana w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z 20 lutego 2006 r. M. S. K. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek podnosząc, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Uzasadniając swoje żądanie wskazała, że wraz z mężem utrzymuje się z sezonowej uprawy warzyw oraz wyjaśniła, iż będąc płatnikiem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) chciała poprawić swoją sytuację materialną i dlatego zdecydowała się na podjęcie działalności gospodarczej, którą prowadziła w okresach od 18 września 1999 r. do 25 października 2000 r., a następnie od lipca 2002 r. do 31 grudnia 2004 r. Działalność tę musiała zakończyć ze względu na pogarszający się stan zdrowia. Oświadczyła także, iż przez cały ten czas opłacała składki na KRUS. Po rozpatrzeniu wniosku, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] marca 2006 r. o numerze [...] odmówił umorzenia należności z tytułu wskazanych składek. Powyższa decyzja pierwszej instancji oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2006 r., zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 grudnia 2006 r. o sygn. akt. III SA/Wa 2402/06. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd zauważył, iż w sprawie zabrakło ze strony organów orzekających jakiejkolwiek analizy sytuacji skarżącej strony oraz podnoszonych przez nią argumentów. Taki sposób uzasadniania decyzji, a w istocie rzeczy brak tego uzasadnienia, stanowił - w ocenie Sądu - nie tylko naruszenie art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a., ale również wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Po ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej z 20 lutego 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu [...] czerwca 2007 r. decyzję nr [...], którą odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 27.823,03 zł. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 i art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ przedstawił ustaloną sytuację majątkową zainteresowanej oraz powołując się na uznaniowy charakter decyzji stwierdził, iż nie znalazł podstaw do pozytywnego załatwienia jej wniosku z uwagi na osiągane dochody oraz brak istotnych przesłanek umorzenia. Po rozpoznaniu wniosku z 6 lipca 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji z [...] czerwca 2007 r. Analizując sytuację majątkową wnioskodawczyni organ wskazał, iż jest ona właścicielką działki [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym, na której to nieruchomości dokonano zabezpieczenia w postaci wpisu do księgi wieczystej. Ponadto podniósł, iż na podstawie materiałów zgromadzonych w aktach sprawy, nie można definitywnie stwierdzić braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, bowiem takiego stwierdzenia dokonuje organ egzekucyjny. Natomiast, z uwagi na złożenie wniosku o umorzenie należności składkowych, postępowanie egzekucyjne nie zostało wszczęte. Opierając się na tak ustalonym stanie faktycznym, Prezes postanowił utrzymać w mocy wcześniejszą decyzję Zakładu podnosząc, iż w sprawie nie zachodzi żaden ze stanów wymienionych w art. 28 ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. Organ przywołał treść powyższych przepisów oraz zwrócił uwagę, iż Zakład może podjąć decyzję o umorzeniu jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić zaległych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Jednocześnie wskazał, iż podnoszone we wniosku strony argumenty - tj. ponoszenie opłat związanych z codziennym bytem, eksploatacją i utrzymaniem gospodarstwa domowego - nie mogą zostać uznane za przemawiające za umorzeniem. Dodał również, ze ryzyko związane z prowadzeniem na własny rachunek działalności gospodarczej ponosi zawsze płatnik, który winien poszukać możliwości rozwiązania swojej sytuacji finansowej i płatniczej bez udziału państwa. W skardze z 25 września 2007 r. na powyższą decyzję M. S. K. wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej sprawy podnosząc, iż postępowanie w sprawie umorzenia wnioskowanych należności toczy się już trzeci rok, zaś wcześniejsze rozstrzygnięcia orzekających organów zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wskazuje, iż dostarczyła Zakładowi wszystkie wymagane dokumenty obrazujące jej sytuację materialną, a mimo to organ w sposób nieprawidłowy ustali stan posiadanego przez nią majątku. W szczególności zwraca uwagę, iż na posiadanej działce [...] nie znajduje się żaden budynek mieszkalny - wbrew twierdzeniu organu - zaś budynek taki znajduje się na sąsiedniej działce [...], na dowód czego załączyła do skargi kserokopię mapy ewidencyjnej. Skarżąca zarzuca nie tylko wadliwość prowadzonego postępowania ale wskazuje również na jego przewlekłość. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Podkreślić na wstępie należy, iż Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. W tym kontekście, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd ma obowiązek zastosować wszelkie przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosując powyższe zasady aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, iż wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2007 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed wyłuszczeniem generalnych motywów podjętego rozstrzygnięcia przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga Zakład, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach "uznania administracyjnego" już wielokrotnie wyjaśniana była w bogatym orzecznictwie sądowym. Dla przykładu, w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. Oceniając zaskarżoną decyzję w powyższym świetle, Sąd zauważa, iż organ odwoławczy nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a., tj. nie skonstruował w sposób prawidłowy uzasadnienia podjętej decyzji. Analizując zaskarżone orzeczenie nie sposób nie dostrzec, iż "wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których oparto rozstrzygnięcie, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej" (art. 107 § 3 k.p.a.) sprowadza się w zasadzie do jednego zdania zawartego w uzasadnieniu (akapit 8 uzasadnienia - k. 114 akt administracyjnych). Stwierdzić zatem należy, iż brakło w niniejszej sprawie uzasadnienia faktycznego decyzji. Wada ta powoduje, iż nie można przyjąć zaprezentowanych w dalszej części uzasadnienia wywodów organu za wnikliwą ocenę sytuacji majątkowej strony. Z pewnością nie mieści się w jej ramach twierdzenie organu, jakoby "na podstawie materiałów zgromadzonych w aktach sprawy, nie można definitywnie stwierdzić braku majątku". Nie można również przyjąć, by realizacja omawianego obowiązku znalazła wyraz w ogólnych wywodach zaprezentowanych w końcowych akapitach uzasadnienia. Zawarte w nich stwierdzenia - odnośnie sytuacji materialnej strony - są bowiem nazbyt lakoniczne i nie odnoszą się do konkretnego stanu faktycznego, jaki winien zostać przyjęty za podstawę ustaleń w sprawie. W tym miejscu zaznaczenia dodatkowo wymaga, iż działania organów administracyjnych przy rozpoznawaniu wniosku strony z 20 lutego 2006 r. były już poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z 1 grudnia 2006 r. o sygn. akt. III SA/Wa 2402/06, zarzucił brak uzasadnienia podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Uchylając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, stwierdzić należy, iż organ odwoławczy nie zastosował się do zaleceń Sądu i powtórnie naruszył elementarne zasadny postępowania administracyjnego. Wobec powyższego wskazać raz jeszcze trzeba, iż dla wypełnienia obowiązku wynikającego zarówno z art. 107 § 3, jak i 11 k.p.a., koniecznym jest powołanie wszystkich zebranych w sprawie dowodów oraz dokonanie ich oceny, tj wyczerpujące wyłożenie tych okoliczności ze względu na które organ nie uznał wniosku strony. Innymi słowy rzecz ujmując, jeżeli organ - w ramach służącego mu uznania administracyjnego - stwierdza, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do umorzenia zadłużenia strony, to ma obowiązek wyraźnie wskazać jakie konkretne powody o tym przesądziły i jakie są rzeczywiste możliwości zobowiązanego na wywiązanie się z obowiązku jego zapłaty. Organ winien przekonać wnioskującą stronę, iż nie ma racji twierdząc, że nie jest w stanie spłacić należności i jednocześnie wskazać jakie możliwości w tym zakresie strona realnie posiada. Zaprezentowanie takiego wywodu, który obrazowałby - nie tyle dla Sądu ile dla wnioskodawczyni - dlaczego uznano, że jej wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, stanowi bezwzględny obowiązek organu. W tym miejscu powtórzyć należy za trafnym stwierdzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyrażonym w wyroku 20 marca 2007 r. o sygn. akt II GSK 345/06 - iż okoliczności sprawy (niniejsza sprawa ma taki sam przedmiot) winny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie, że w omawianym przypadku, decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia i miejsca do zamieszkania. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 6 - 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 p.p.s.a. orzec, jak w sentencji.