V SA/Wa 2687/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Asesor WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2009 r. sprawy ze skargi N. M. H. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony oraz zobowiązanie do opuszczenia terytorium RP 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wnioskiem z [...] września 2007 r. N. M. H. – obywatel W. – (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił do Wojewody M. o udzielenie zezwolenia na zamieszkania na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w trybie abolicji. Wniosek uzasadnił faktem nieprzerwanego, nielegalnego pobytu na terytorium Polski od 1996 r. Wojewoda M. decyzją z [...] marca 2008 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 818) w związku z art. 97 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694 ze zm.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") odmówił Skarżącemu wnioskowanego zezwolenia i zobowiązał do opuszczenia terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w ciągu 7 dni od dnia otrzymania decyzji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że powodem odmowy udzielenia wnioskowanego zezwolenia było to, iż Skarżący nie udokumentował nieprzerwanego przebywania w Polsce, co najmniej od 1 stycznia 1997 r. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (zwanego dalej: "Szefem Urzędu") stwierdzając, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ujawniono dokumentów stanowiących materiał dowodowy, na którym została oparta przedmiotowa decyzja, jak również, że w toku postępowania administracyjnego nie umożliwiono mu zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Szef Urzędu decyzją z [...] czerwca 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że art. 18 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, stanowi, że cudzoziemcowi przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nieprzerwanie, co najmniej od dnia 1 stycznia 1997 r., którego pobyt na tym terytorium w dniu wejścia w życie ustawy jest nielegalny, wojewoda właściwy ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca udzieli zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na okres 1 roku, o ile nie spowoduje to zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo bezpieczeństwa i porządku publicznego, albo obciążenia dla budżetu państwa lub nie naruszy interesu Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli cudzoziemiec spełnia łącznie następujące warunki: 1) złoży wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy; 2) wskaże lokal mieszkalny, w którym zamierza przebywać i przedstawi tytuł prawny do jego zajmowania; 3) posiada przyrzeczenie wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej albo pisemne oświadczenie pracodawcy o zamiarze zatrudnienia go lub powierzenia mu wykonywania innej pracy zarobkowej, lub pełnienia funkcji w zarządach osób prawnych prowadzących działalność gospodarczą, jeżeli zezwolenie na pracę nie jest wymagane, lub posiada dochody lub mienie wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu w tym kosztów leczenia, bez potrzeby korzystania ze wsparcia materialnego ze środków pomocy społecznej przez okres 1 roku; 4) nie złożył wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 154 ustawy, o której mowa w art. 1. Szef Urzędu wskazał, iż w toku przedmiotowej sprawy prowadzonej przed organem I instancji, Skarżący zeznał, że przebywa nieprzerwanie w Polsce od sierpnia 1996 r., nie przedstawił jednak żadnych dokumentów potwierdzających ten fakt. Skarżący powołał się przy tym na świadków – obywateli W. będących jego znajomymi. Natomiast organ I instancji wskazał na znajdujące się w aktach sprawy protokoły przesłuchań Skarżącego z 14 marca 2005 r. i z 2 stycznia 2006 r. W czasie tych przesłuchań Skarżący zeznał, że przebywa w Polsce od 1997 r. Powyższy rok przyjazdu Skarżącego do Polski potwierdziła w czasie przesłuchania 2 stycznia 2006 r. K. K. powołana na świadka, jako żona Skarżącego. Natomiast we wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z 15 grudnia 2004 r. Skarżący podał, że przebywa w Polsce od 4 kwietnia 2000 r. Na podstawie przedstawionego wyżej materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził zasadność wydania zaskarżonej decyzji, albowiem Skarżący nie wykazał, iż przebywa w Polsce, co najmniej od 1 stycznia 1997 r. Skarżący zarzuty odwołania uznał za chybione, albowiem ciężar udowodnienia nieprzerwanego pobytu w Polsce, co najmniej od 1 stycznia 1997 r. spoczywa na wnioskodawcy, a Skarżący i jego pełnomocnik mogli w każdym stadium postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie zwrócić się do organu I instancji z wnioskiem o umożliwienie zapoznania się z całością dokumentacji dotyczącej Skarżącego, o czym pełnomocnik – jako przedstawiciel kancelarii prawnej – powinien wiedzieć. Mając powyższe na uwadze, Szef Urzędu nie dał wiary zeznaniom zgłoszonych przez Skarżącego świadków, ponieważ określone w art. 18 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, warunki udzielania przedmiotowego zezwolenia muszą być spełnione jednocześnie, dlatego też zaskarżoną decyzję z [...] marca 2008 r. uznał za uzasadnioną i utrzymał ją w mocy. Na powyższą decyzję z [...] czerwca 2008 r. Skarżący złożył skargę, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją Wojewody M. z [...] marca 2008 r. Decyzjom zarzucił naruszenie następujących przepisów: art. 78 Konstytucji RP w związku z art. 15 k.p.a., art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz przepisów ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach oraz art. 18 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw. W motywach skargi Skarżący zarzucił, że w praktyce Wojewoda M. uniemożliwił mu prawa do zapoznania się z całością akt sprawy, ponieważ informacja o zawartości akt archiwalnych została mu udzielona przez Wojewodę dopiero 19 marca 2008 r. tj. w przeddzień wydania decyzji w sprawie. 19 marca 2008 r. pierwszy raz została poruszona kwestia zeznań świadków i wyjaśnień Skarżącego składanych we wcześniejszym postępowaniu. Była to nowa okoliczność w sprawie, którą należało wyczerpująco wyjaśnić, a przynajmniej umożliwić Skarżącemu zapoznanie się z nowymi dowodami. Wówczas organ jedynie udzielił mu informacji, a nie umożliwił zapoznanie się z aktami poprzedniej sprawy. Ponadto Skarżący zarzucił, iż w organ zaskarżonej decyzji niewystarczająco wyjaśnił, dlaczego nie dał wiary zeznaniom kilku świadków przesłuchanych w aktualnym postępowaniu oraz nie wyjaśnił, czy i dlaczego dał wiarę dokumentom i zeznaniom przedstawionym w poprzednim postępowaniu, tym bardziej, że we wcześniejszym postępowaniu data jego przyjazdu do Polski nie była okolicznością istotną i z tego powodu nie była badana. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty faktyczne i prawne, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji uznał, że wydana decyzja narusza prawo. Na aprobatę przede wszystkim zasługuje zarzut podniesiony w skardze uniemożliwienia Skarżącemu zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Naruszenie to jest o tyle istotne, że organ podjął z urzędu czynności dowodowe. W wyniku tych działań do akt sprawy włączone zostały: całość akt sprawy z wniosku Skarżącego z [...] grudnia 2004 r. zakończonej decyzją Wojewody M. z [...] czerwca 2006 r. nr [...] oraz informacja pisemna Komendy Głównej Straży Granicznej z [...] grudnia 2007 r. Tak więc pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego, organ I instancji nie zapewnił Skarżącemu możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zaś organ odwoławczy – pomimo wyraźnego zarzutu podniesionego przez Skarżącego w odwołaniu – nie zwrócił uwagi na to uchybienie, a co więcej, sam również popełnił taki sam błąd, nie zapewniając Skarżącemu tego prawa. Wskazać należy, że realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym służy przede wszystkim art. 10 k.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie powiadomiły Skarżącego ani o zakończeniu postępowania, ani o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, nie wyznaczając również terminu do zgłoszenia ewentualnych wniosków w sprawie. Obowiązek takiego zawiadomienia jest emanacją ogólnej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i stanowi procesową gwarancję praw strony w postępowaniu dowodowym, a w dalszej kolejności umożliwia pełną realizację zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu, poprzez możliwość konfrontowania stanowisk stron (art. 7 k.p.a.), a także realizuje ogólną zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Odstąpienie od zasady czynnego udziału stron jest możliwe tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny odstąpienia organ jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji (art. 10 § 2 i 3 k.p.a.). Odstępując w sprawie od zawiadomienia Skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ nie wskazał jednak motywów, jakimi się kierował. Należy przy tym zauważyć, iż argument organu, jakoby sam Skarżący – reprezentowany przez przedstawiciela kancelarii prawnej – mógł wnioskować o zapoznanie się z aktami sprawy, w żaden sposób nie usprawiedliwia zaniedbań organu, co do obowiązku pouczenia strony o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Odnośnie wspomnianych powyżej włączonych do akt sprawy dokumentów z wniosku Skarżącego z [...] grudnia 2004 r., podkreślić należy, że to właśnie tamże zgromadzone informacje (dokumenty), stały się de facto podstawą wydania decyzji odmownych. W takiej sytuacji rzeczą organów było poszukiwanie pomocnych dokumentów i przeprowadzenie postępowania dowodowego, a następnie szczegółowe zapoznanie z jego wynikami strony postępowania, w tym przedstawienie dokumentów źródłowych, z których organ przy ustalaniu stanu faktycznego korzystał. Skarżący powinien mieć przy tym zapewnione prawo zgłaszania wniosków i zarzutów co do przeprowadzonych dowodów, które winny być wnikliwie przez organ zbadane. Oceniając charakter przedstawionych naruszeń należy stanowczo opowiedzieć się za uznaniem ich za istotne uchybienie przepisom postępowania, skoro pogwałcenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania w sprawie. Stanowi to naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 18 listopada 1999 r. II SA 1210/99, wyrok NSA z 4 listopada 1998 r. III SA 1035/97; wyrok NSA z 13 lutego 1986 r. II SA 2015/85(ONSA 1986/1 poz. 13). W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu są trafne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien pouczyć Skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a wydając decyzję wyczerpującą uzasadniać swą decyzję, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Z powyższych przyczyn zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonaniu uchylonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Sąd nie orzekł o zasądzeniu kosztów postępowania sądowego, z uwagi na brak stosownego wniosku Skarżącego (art. 210 § 1 ww. ustawy).