V SA/Wa 2688/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi S.M. na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę S.M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą M.C. złożył w Mazowieckiej Jednostce Wdrażania Programów Unijnych wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Priorytet VIII – Regionalne kadry gospodarki, Działanie 8.1. Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie , Poddziałanie 8.1.1. Wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych i doradztwo dla przedsiębiorstw. Projekt był zatytułowany "[...]". W dziale II wniosku "Beneficjent" rubryce 2.6. "Osoba uprawniona do podejmowania decyzji wiążących w imieniu projektodawcy" został wpisany sam beneficjent S.M. Pismem z [...] marca 2010r. S.M. został poinformowany , iż uzupełniony wniosek o dofinansowanie realizacji projektu przeszedł pomyślnie etap oceny formalnej i zostanie przekazany do oceny merytorycznej dokonywanej przez Komisję Oceny Projektów. Pismem z dnia [...] września 2010 r. skarżący został poinformowany , że wniosek nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej. Pismo zawierało pouczenie, że zgodnie z art. 30b ustawy o zasadach prowadzeniu polityki rozwoju z dnia 6 grudnia 2006 roku ( tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.) od powyższego stanowiska przysługuje prawo do złożenia pisemnego protestu w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia otrzymania informacji w tym zakresie. Poinformowano również skarżącego o wymogach formalnych protestu w tym m.in. że powinien być "podpisany w sposób czytelny przez wnioskodawcę lub przez osobę upoważnioną (w tym przypadku do protestu załącza się odpowiednie upoważnienie)". Pismo zawierało też informację , że bez rozpatrzenia zostanie pozostawiony protest wniesiony przez "nieuprawniony podmiot tzn. nie będący wnioskodawcą, którego wniosek o dofinansowanie projektu podlegał ocenie i którego wniesiony protest dotyczy, z uwzględnieniem jednak sposobu reprezentacji określonego podmiotu będącego wnioskodawcą. Oznacza to, iż przypadku gdy protest jest podpisany przez osobę/osoby inną/e niż wykazana/e w pkt. V wniosku, którego środek odwoławczy dotyczy, do protestu musi zostać załączony dokument pozwalający na stwierdzenie uprawnienia do wniesienia protestu w imieniu wnioskodawcy ( np. odpis w właściwego rejestru, ważne pełnomocnictwo). W przypadku niedołączenia odpowiedniego dokumentu protest zostaje bez rozpatrzenia". W dniu [...] października 2010r. do Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych wpłynął protest S.M. podpisany w jego imieniu przez M.M. – Dyrektora Pionu Doradztwa Gospodarczego. Do protestu został dołączony odpis pełnomocnictwa w którym S.M., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą M.C. - S.M., udzielił w dniu [...] lutego 2009 r. M.M. "pełnomocnictwa do reprezentowania firmy M.C. – S.M. w zakresie określonym w pełnomocnictwie. Pełnomocnictwo obejmuje umocowanie pełnomocnika do podejmowania czynności administracyjnych, w szczególności do podpisywania umów oraz faktur VAT". Pismem z dnia [...] listopada 2010r. S.M. został poinformowany, że jego protest nie podlega rozpatrzeniu, gdyż dołączone do protestu pełnomocnictwo dla M.M. nie upoważniało jej do podpisania protestu. Ponadto zwrócono uwagę na fakt, iż konkurs został ogłoszony w dniu [...] stycznia 2010 r., zaś pełnomocnictwo zostało udzielone [...] lutego 2009 r. Wobec występowania niezgodności w zakresie podpisów zamieszczonych we wniosku o dofinansowanie realizacji projektu i środku odwoławczym, brak stosownego dokumentu potwierdzającego uprawnienie do wniesienia protestu nie można potwierdzić uprawnienia do wniesienia środka odwoławczego, protest został pozostawiony bez rozpatrzenia. W dniu 22 listopada 2010r. S.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagał się przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych. Skarżący nie zgodził się z argumentami, że protest nie jest czynnością administracyjną – podniósł, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zawiera zapisu o tym. Wskazał też, że wydanie pełnomocnictwa przed datą ogłoszenia konkursu jest dla sprawy całkowicie nieistotne, gdyż ustawa z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Zasady dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 1 stycznia 2010 r., ani regulamin konkursu nie nakładają obowiązku do wydania pełnomocnictwa pozwalającego na podpisanie protestu, po dacie ogłoszenia konkursu. Dodatkowo skarżący podniósł, iż w oparciu o to samo pełnomocnictwo M.M. podpisała umowę w innym projekcie zgłoszonym do tego samego działania. Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych nie zajęła stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153,poz.1270 ze zm.) /zwanej dalej: "p.p.s.a."/, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych, na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 30c ust. 1 po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Dodać należy, iż art. 37 u.z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b u.z.p.p.r. ustawodawca nakłada na Instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury. Poddając rozstrzygnięcia Instytucji zarządzającej lub Instytucji pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Przed ustosunkowaniem się do istoty sprawy należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych, w chwili obecnej jednolicie uznaje, że wnioskodawcy służy skarga do sądu administracyjnego od każdego rozstrzygnięcia, które nie prowadzi do zawarcie umowy o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 30 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Kontrola sądowa obejmuje także takie rozstrzygnięcia, które nie stanowią oceny projektu w ścisłym tego słowa znaczeniu – tak jak to ma miejsce w sprawie niniejszej. Przechodząc do kwestii związanych bezpośrednio z zarzutami skargi niniejszej należy wskazać, że Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych zakwestionowała umocowanie M.M. do podpisania w imieniu S.M. protestu od negatywnej oceny projektu. Pełnomocnictwo jest instytucją prawa cywilnego i dlatego też jego zakres należy badać w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 96 k.c. pełnomocnictwo jest umocowaniem do działania w cudzym imieniu opartym na oświadczeniu reprezentowanego. Pełnomocnictwo może być ogólne lub szczególne, ogólne obejmuje umocowanie do czynności zwykłego zarządu ; do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebne jest pełnomocnictwo określające ich rodzaj, chyba że ustawa wymaga pełnomocnictwa do poszczególnej czynności ( art. 98 k.c. ). Zgodnie z art. 101 § 1 k.c. pełnomocnictwo może być w każdym czasie odwołane, chyba że mocodawca zrzekł się odwołania pełnomocnictwa z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Z samej treści pełnomocnictwa wynika, że : 1. zostało ono udzielone w sprawach związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą pod firmą M.C. – S.M., 2. obejmuje "umocowanie pełnomocnika do podejmowania czynności administracyjnych, w szczególności do podpisywania umów oraz faktur VAT". Instytucja zarządzająca zakwestionowała to pełnomocnictwo wskazując, że postępowanie związane z ubieganiem się o dofinansowanie nie jest sprawą administracyjną, więc pełnomocnictwo nie obejmuje reprezentacji w tym postępowaniu. Nie przesądzając tej kwestii, która istotnie może budzić kontrowersje ( z jednej strony art.37 wyłącza stosowanie k.p.a, , a z drugiej strony rozstrzygnięcia zostały poddane kontroli sądów administracyjnych jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) należy stwierdzić, że treść pełnomocnictwa nie musi koniecznie wskazywać na sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 k.p.a. , gdyż takimi sprawami z pewnością nie jest podpisywanie umów i faktur VAT, do czego pełnomocnictwo upoważnia "w szczególności". Pełnomocnictwo rodzajowe ( szczególne ) powinno określać rodzaj czynności prawnej objętej umocowaniem oraz jej przedmiot. Jeżeli rodzaj czynności prawnej nie jest w pełnomocnictwie określony w sposób wyraźny, dla ustalenia rzeczywistej woli reprezentowanego mają zastosowanie reguły interpretacyjne obowiązujące przy tłumaczeniu oświadczeń woli (art. 56 i 65 k.c.) ( tak np. wyrok SN z 4 listopada 1998r. w sprawie o sygn. akt II CKN 866/97 publ. OSNC 1999/3/66 ). Biorąc powyższe pod uwagę należy zwrócić uwagę na fakt, iż M.M. jest zatrudniona w firmie skarżącego na stanowisku dyrektora Pionu Doradztwa Gospodarczego. Dlatego też owe "czynności administracyjne" o których mowa w pełnomocnictwie są to, zdaniem Sądu, sprawy związane z bieżącym funkcjonowaniem firmy, sprawy powierzone jej w zakresie jej obowiązków pracowniczych. Zdaniem Sądu jest to więc pełnomocnictwo do wykonywania czynności zwykłego zarządu w ramach tych obowiązków pracowniczych. W następnej kolejności należy rozważyć czy pełnomocnictwo obejmuje reprezentowanie S.M. w sprawie ubiegania się o dofinansowanie projektu. W samym wniosku skarżący wskazał siebie osobiście jako osobę uprawnioną do podejmowania wiążących decyzji . Z treści wniosku wynika, że przychody firmy za rok 2008 wyniosły [...] zł, wniosek o dofinansowanie opiewa na kwotę [...] zł w ciągu 2 lat – 2010 i 2011. Trudno więc uznać, że pełnomocnictwo którego treść, jak wspomniano niejasna, ale najbardziej zbliżona do pełnomocnictwa do ogólnego zarządu, obejmuje również umocowanie do ubiegania się o dotację na tak poważną kwotę , szczególnie w stosunku do wielkości firmy. Finalnym efektem pozytywnej oceny wniosku jest przecież podpisanie umowy, której częścią są również zobowiązania zaciągane w imieniu skarżącego. Zgodnie z art. 98 k.c. pełnomocnictwo ogólne obejmuje umocowanie do czynności zwykłego zarządu. Do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebne jest pełnomocnictwo określające ich rodzaj, chyba że ustawa wymaga pełnomocnictwa do poszczególnej czynności. W ocenie Sądu dołączone do protestu pełnomocnictwo jest upoważnieniem do zastępowania właściciela firmy w sprawach bieżących, drobnych , właśnie w potocznym rozumieniu "administracyjnych". Nie upoważnia M.M. do podejmowania decyzji o znaczeniu strategicznym, a takie znaczenie ma dla firmy tej wielkości dofinansowanie w kwocie ponad [...] tys. zł. Oczywiście pełnomocnictwo jest ważne do chwili jego odwołania ( chyba że co innego wynika z jego treści) i w tym sensie nie ma znaczenia kiedy zostało wystawione. Jednak ocena daty wystawienia pełnomocnictwa ma tu o tyle znaczenie ( przy kłopotach interpretacyjnych co do jego zakresu ) , że niewątpliwie nie zostało ono udzielone na potrzeby postępowania w sprawie ubiegania się o dofinansowanie projektu, co jest jednym z elementów istotnych przy interpretowaniu jego zakresu. Reasumując, zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zawarte w piśmie organu z dnia [...] listopada 2010 r. wydane zostało w sposób prawidłowy, a w związku z tym brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny i na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju orzekł, jak w sentencji wyroku.