V SA/Wa 2691/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Asesor WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ...sierpnia 2007 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. D. P. z Kancelarii Adwokackiej, [...] tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 22 % podatku od towarów i usług kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy). Wnioskiem z dnia ... grudnia 2006r., Ł. K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. o całkowite umorzenie zaległych składek ubezpieczeniowych wraz z odsetkami oraz o rozłożenie na raty składek pracowniczych w kwocie miesięcznej ... zł. Decyzją z dnia ... maja 2007r., o nr ... wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1,2,3, 3a w związku z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia należności w kwocie ... zł z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że Ł. K. jako osoba bezrobotna pobiera zasiłek w wysokości ... zł miesięcznie. Mimo dość trudnej sytuacji finansowej nie korzysta z żadnych form pomocy z ośrodka pomocy społecznej. Pozostaje w związku małżeńskim, w którym obowiązuje ustrój rozdzielności majątkowej. Małżonka K. K. prowadzi działalność gospodarczą, która przynosi dochód w kwocie ... zł miesięcznie. Dalej organ ustalił, że Ł. K. mieszka wraz z rodziną w domu będącym własnością jego teścia, a na dwójkę dzieci z poprzedniego małżeństwa płaci alimenty w wysokości ... zł miesięcznie. Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. prowadził egzekucję administracyjną, przy czym na obecnym etapie postępowanie, z uwagi na bezskuteczność zastosowanych środków okazało się nieskuteczne. W dalszej części uzasadnienia decyzji wskazano również, że zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, zaś zgodnie z art. 28 ust. 3a należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na warunkach określonych w przepisach Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365), jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ZUS stwierdził, że Ł. K. nie wykazał okoliczności uzasadniających umorzenie zadłużenia w oparciu o wyżej powołane przepisy, a analiza stanu faktycznego w sprawie daje podstawy do twierdzenia, że spłata należności z tytułu składek nie pociągnie za sobą zbyt ciężkich skutków dla osoby zobowiązanej i jej rodziny. Zakład wyjaśnił również, że zaległości wymienione w sentencji decyzji nie zawierają należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie ... zł wraz z odsetkami, które zgodnie z art. 30 u.s.u.s. nie podlegają umorzeniu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia ... sierpnia 2007r., o nr ... Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, a jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.] dalej: "Kpa" w związku z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ odwoławczy rozstrzygając sprawę w pełni podzielił stanowisko organu wyrażone w I instancji. Wskazał dodatkowo, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Ł. K. nie przedstawił żadnych nowych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę decyzji. Nie wykazał również, iż minimalne ratalne regulowanie należności z tytułu składek pozbawiłoby wnioskodawcę i członków rodziny możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący Ł. K. wniósł o rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd. Zwrócił uwagę, iż zarówno decyzja z dnia ...08.2007r. jak i zaskarżona decyzja z dnia ... maja 2007r. sygnowane były przez tę samą osobę tj. R. ... - Kierownika Oddziału ZUS w O. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz odniósł się do treści art. 52, 53 i 54 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W ocenie skarżącego Zakład Ubezpieczeń prowadził postępowanie niewłaściwie i nie ustalił jego rzeczywistych możliwości finansowych. Dopuścił się również zaniedbań w ustalaniu stanu faktycznego m.in. poprzez brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do postanowienia Sądu Rejonowego w O. potwierdzającego jego trudną sytuację prywatną. Skarżący Ł. K. wyjaśnił również, że problemem podjęcia przez niego zatrudnienia jest brak wyższego wykształcenia oraz brak biegłej znajomości języka angielskiego. Wskazał na wydatki związane ze swoją edukacją oraz comiesięcznym obowiązkiem alimentacyjnym. Zwrócił również uwagę na fakt poniesionej przez żonę straty za rok 2007 z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Reasumując skarżący określił swoją sytuację życiową jako kłopotliwą i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji z dnia ... sierpnia 2007r. W piśmie procesowym z dnia ... marca 2008r. skarżący ponownie odniósł się do przeszkód związanych z podjęciem przez niego zatrudnienia oraz wyjaśnił, że kwota składek wobec ZUS, o umorzenie których wnosi dotyczy jego składek, a nie składek pracowniczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzygając przedmiotową sprawę podzielił stanowisko skarżącego wyrażone w skardze, a odnoszące się do wydania zaskarżonej decyzji przez pracownika organu, który wydał decyzję ZUS i zaskarżoną decyzję Prezesa działającego w imieniu ZUS. Zgodnie z treścią przepisu art. 145 § 1 pkt 3 Kpa przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 Kpa. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 Kpa stanowi, iż pracownik podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak wynika z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach takich jak dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra, przy czym jest to jedynie wskazanie podmiotu, do którego wniosek należy kierować. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organem wydającym decyzję w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest ZUS, w imieniu którego działa Prezes jako piastun funkcji (art. 73 ust. 1 u.s.u.s.). Prezes może przy tym działać osobiście lub przez inne upoważnione przez siebie osoby do wydawania decyzji. Wydawanie decyzji przez ten sam organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy nie jest postępowaniem dwuinstancyjnym, ale stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r. II GPS 2/2006 wyrażono pogląd, zgodnie z którym wniosek strony przewidziany w art. 127 § 3 Kpa uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. W takiej sytuacji sprawa jest drugi raz rozpoznawana z odpowiednim stosowaniem przepisów dotyczących odwołań od decyzji, z pominięciem przepisów ściśle powiązanych z procedowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia nad niższym, oraz z wykorzystaniem wprost lub z nieodzowną modyfikacją innych przepisów postępowania odwoławczego. W powołanej uchwale NSA stwierdził, że przepisy o wyłączeniu pracownika mają zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Te same przepisy o wyłączeniu pracownika i pracownika organu kolegialnego (art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zdanie pierwsze Kpa) mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, który wcześniej brał udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji. Wobec powyższego, w ocenie Sądu stosując analogię prawa, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie również zachodzi przesłanka dotycząca wyłączenia pracownika, bowiem w sprawie zaistniała okoliczność wyrażona w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Należy przyjąć, że art. 24 Kpa wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Nie ulega wątpliwości, że powyższa reguła ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji, następnie zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przedmiotowej sprawie decyzja I i II instancji została wydana przez Dyrektora Oddziału ZUS w O. tj. R. Co prawda zaskarżona decyzja Prezesa ZUS została podpisana również przez innych pracowników organu administracji publicznej, jednakże pracownikiem, który podpisał decyzję jako uprawniony do jej podpisania z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, był Kierownik Oddziału ZUS - R. Skutkiem prawnym naruszenia art. 24 Kpa jest wznowienie postępowania w sprawie, co wynika bezpośrednio z treści przepisu art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, naruszenie przepisów o wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu należy traktować zdaniem Sądu jako naruszenie przepisów procesowych mających istotny wpływ na wynik sprawy. W konkluzji należy stwierdzić, że wskazana powyżej wada kwalifikowana zaskarżonej decyzji z dnia ... sierpnia 2007r., stanowi okoliczność przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł w tej sytuacji ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi ani oceniać w tym kontekście decyzji organu odwoławczego. Wyrokowanie określone zostało bowiem omówionymi wyżej względami natury formalnoprawnej. Rozpoznając jednak ponownie sprawę Sąd dodatkowo wskazuje, że Prezes działający w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych winien dokładnie wyjaśnić przyczyny pozostawania Ł. K. bez pracy i w tym kontekście ustalić czy skarżący ubiegał się o podjęcie pracy i czy oferowano mu możliwość zatrudnienia. Nadto należy wyjaśnić czy możliwie jest dalsze kształcenie się skarżącego w trybie nie kolidującym z ewentualnie podjętą przez niego pracą. Zdaniem Sądu w oparciu o przepis art. 28 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne organ II instancji oceniając sprawę pod kontem umorzenia zaległości wobec ZUS winien ustalić rzeczywiste możliwości finansowe skarżącego. Z protokołu o stanie majątkowym dłużnika wynika, że kwota zobowiązań alimentacyjnych Ł. K. nałożona wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia ...05.2006r. (k-... akt adm.) wynosi... zł miesięcznie. Tym samym kwota ta przewyższa kwotę przyznanej skarżącemu pomocy w postaci zasiłku dla bezrobotnych w wysokości ... zł. Z kwestionariusza o możliwościach płatniczych płatnika składek z dnia ...04.2007r. wynika również, że skarżący nie posiada żadnego majątku rzeczowego, a przedstawiona przez skarżącego sytuacja materialna jako trudna została także potwierdzona postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia ... czerwca 2007r. (k. ... akt adm.). Sąd podkreśla, iż podejmując decyzję w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek organ powinien opierać się na aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej z uwzględnieniem jednak wszelkich okoliczności określających możliwości strony na przyszłość. Powinien przy tym uwzględnić wysokość powstałego zadłużenia wobec ZUS oraz ustalić rzeczywisty dochód skarżącego mając również na uwadze, iż oferowana pomoc rodziny (teściów Ł. K.) m.in. w postaci udostępnienia mieszkania jest pomocą dobrowolną. Po ustaleniu powyższych okoliczności i po dokonaniu wszechstronnej oceny zebranych w sprawie dowodów, organ winien ponownie zwrócić uwagę na ewentualną możliwość umorzenia w całości lub w części zobowiązań wobec ZUS w oparciu o przesłanki zawarte w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Przeprowadzone postępowanie dowodowe (uzupełniające) w tym zakresie może dostarczyć Prezesowi ZUS użytecznych informacji i wykaże sytuację życiową i majątkową skarżącego, która będzie musiała być ponownie, w całości poddana ocenie (rozstrzygnięciu) mieszczącej się w ramach uznania administracyjnego - na datę rozstrzygania w sprawie. Z uwagi jednak na wcześniej wykazane naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 6