V SA/Wa 2692/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Asesor WSA - Marta Sarnowiec-Cisłak (spr.), Protokolant referent - Dariusz Bychawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2026 r. sprawy ze skargi R.R. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 14 lipca 2025 r. nr BWI02.65600.1347.2024 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej 1. uchyla zaskarżoną informację; 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz R. R. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 20 listopada 2024 r. R.R. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) złożył do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR, Agencja, organ) wniosek o przyznanie pomocy w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 dotyczący interwencji I.10.4 Inwestycje przyczyniające się do ochrony środowiska i klimatu. Zgodnie z zestawieniem rzeczowo-finansowym wniosku o przyznanie pomocy, jednym z kosztów operacji był zamknięty naziemny zbiornik do retencji wody o pojemności 2 m³. Z uwagi na braki dokumentacji aplikacyjnej, pismem z dnia 20 lutego 2025 r. Agencja wezwała wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku m. in. poprzez złożenie dokumentu albo dokumentów potwierdzających posiadanie samoistne lub użytkowanie wieczyste nieruchomości, na której będzie realizowana operacja polegająca na posadowieniu zbiornika do retencji wody. W odpowiedzi strona nie przedłożyła ww. dokumentów, dostarczając zaktualizowany dokument Informacji o gospodarstwie, w którym wskazano, że wszystkie nieruchomości gruntowe wchodzące w skład gospodarstwa stanowią przedmiot dzierżawy. Pismem z dnia 14 lipca 2025 r., nr BWI02.65600.1347.2024, Agencja - działając na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 r. poz. 261; dalej: ustawa o Planie Strategicznym 2023-2027) oraz § 3 ust. 37 i § 5 ust. 6 pkt 1 Regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 dla interwencji I.10.4 Inwestycje przyczyniające się do ochrony środowiska i klimatu (dalej: Regulamin) - poinformowała stronę o odmowie przyznania pomocy. Organ stanął na stanowisku, że weryfikacja dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wykazała braki (brak dokumentacji potwierdzającej posiadanie samoistne lub użytkowanie wieczyste nieruchomości, bądź numeru księgi wieczystej nieruchomości, na której realizowana będzie inwestycja) uniemożliwiające weryfikację spełniania kryterium przyznania pomocy określonego w § 3 ust. 28 pkt 1 Regulaminu, w którym wskazano, że "nie wspiera się inwestycji trwale związanych z nieruchomością, położonych na gruntach innych niż stanowiących własność wnioskodawcy lub przedmiot użytkowania wieczystego". Agencja zwróciła uwagę, że nieruchomościami są zarówno grunty, jak i budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków. Zapis ten nie odwołuje się do przepisów ustawy prawo budowlane, zatem organ dokonał jego interpretacji na poziomie wykładni językowej. Słowo trwały oznacza: 1. «istniejący przez dłuższy czas lub nieulegający szybkim zmianom», 2. «zdatny do użytku przez dłuższy czas». Uwzględniając powyższe, ARiMR wywiodła, że zarówno inwestycja, która jest inwestycją budowlaną (tj. związaną z wykonaniem obiektu budowlanego), ale również dotyczy np. zakupu mienia ruchomego, które dla prawidłowego funkcjonowania, wymaga umieszczenia w określonym (stałym) miejscu, np. w obiekcie budowlanym, wymaga instalacji lub połączenia z budynkiem, itp. wpisuje się w sformułowanie "inwestycji trwale związanej nieruchomością". Zdaniem organu, takimi inwestycjami są m. in. inwestycje w zbiornik na wodę (również naziemny). Do ich prawidłowego funkcjonowania wymaga się bowiem posadowienia (umieszczenia w określonym, stałym miejscu) oraz podpięcia do systemu orynnowania dachu budynku, co oznacza, że inwestycje te - jeśli mają być objęte pomocą - muszą znajdować się na gruncie własnym wnioskodawcy lub stanowiącym przedmiot użytkowania wieczystego. W skardze złożonej do tut. Sądu wnioskodawca domagał się uchylenia informacji ARiMR z dnia 14 lipca 2025 r. i przyznania, że skarżący spełniał warunki uzyskania pomocy, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej informacji zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. § 3 ust. 28 pkt 1 Regulaminu w zw. z art. 4 ustawy o Planie Strategicznym 2023-2027 i § 9 ust. 2 pkt 7 Regulaminu poprzez przyjęcie, że inwestycja w naziemny zbiornik do retencji wody jest inwestycją trwale związaną z nieruchomością, podczas gdy wykładnia pojęcia "trwałe związanie z nieruchomością" przy zastosowaniu prawidłowych dyrektyw wykładni językowej oraz wykładni systemowej prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie przesłanka trwałego związania z nieruchomością nie jest spełniona, a co za tym idzie, że pomoc może być przyznana także na zakup ww. zbiornika, który ma być posadowiony (nietrwale) na dzierżawionym przez skarżącego gruncie, . 2) przepisów postępowania, tj. § 5 ust. 6 pkt 1 Regulaminu poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie uzasadnionym było nieudzielenie skarżącemu pomocy w całości, w sytuacji gdy organ w ogóle nie zbadał, czy bez usunięcia rzekomych braków (które faktycznie nie miały miejsca) nie można stwierdzić spełniania przez wnioskodawcę warunków przyznania pomocy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd, rozstrzygając sprawę w granicach wyznaczonych przez art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), dostrzegł naruszenia o charakterze materialnoprawnym, uzasadniające uchylenie zaskarżonego aktu. Kluczowe dla oceny legalności zaskarżonej informacji ARiMR regulacje prawne zostały zawarte w ww. ustawie o Planie Strategicznym 2023-2027 i Regulaminie naboru wniosków o przyznanie pomocy, stanowiącym jedną z podstaw systemu realizacji Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 określonego w prawodawstwie unijnym (zob. art. 4 i art. 1 pkt 1 ustawy o Planie Strategicznym 2023-2027). Przedmiotowy Regulamin określa szczegółowo warunki i procedurę przyznania pomocy oraz zasady jej realizacji, stosownie do art. 86 ust. 4 ustawy o Planie Strategicznym 2023-2027. Podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy przeprowadza zaś postępowanie w sprawie o przyznanie pomocy na podstawie ustawy i przyjętego przez ten podmiot regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy opracowanego zgodnie z wytycznymi instytucji zarządzającej (art. 86 ust. 3 ww. ustawy). Jak wynika z obowiązującego w niniejszej sprawie Regulaminu (Regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 dla interwencji I.10.4 Inwestycje przyczyniające się do ochrony środowiska i klimatu), adresatem oferowanej pomocy są zasadniczo rolnicy (w tym osoby fizyczne), spełniający określone warunki, w szczególności będący posiadaczami, co najmniej od dnia złożenia wniosku, gospodarstwa o powierzchni użytków rolnych nie większej niż 300 ha (zob. § 3 ust. 2 pkt 1 Regulaminu). W treści Regulaminu wyłączono jednak możliwość uzyskania pomocy w odniesieniu do określonych rodzajów operacji. Stosownie do § 3 ust. 28 pkt 1 Regulaminu, nie wspiera się inwestycji trwale związanych z nieruchomością, położonych na gruntach innych niż stanowiących własność wnioskodawcy lub przedmiot użytkowania wieczystego. W przypadku tego rodzaju inwestycji zaostrzono zatem wymogi otrzymania wsparcia, zawężając krąg uprawnionych do właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości. Oś sporu zawisłego przed tut. Sądem koncentruje się wokół pojęcia "inwestycji trwale związanych z nieruchomością". Przyjęcie określonego rozumienia danego terminu determinuje bowiem ocenę przesłanek przyznania wsparcia z punktu widzenia wymaganej dokumentacji (w razie ubiegania się o pomoc na inwestycję trwale związaną z nieruchomością, konieczne staje wykazanie przez wnioskodawcę prawa własności/prawa użytkowania wieczystego nieruchomości). Podmiot niebędący właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości (np. posiadacz zależny) pozostaje - w świetle ww. postanowienia Regulaminu - wykluczony z kręgu beneficjentów starających się o wsparcie na inwestycję trwale związaną z nieruchomością. W ocenie Sądu, przyjęty przez Agencję sposób rozumienia ww. pojęcia (inwestycji trwale związanej z nieruchomością) był nieuprawniony zarówno w świetle literalnego brzmienia postanowień Regulaminu, jak i wykładni systemowej zewnętrznej. Kierunek interpretacji prezentowany przez organ odzwierciedlał raczej postulowane przez ARiMR znaczenie danego sformułowania, odwołując się do intencji, jakie legły u podstaw zamieszczonego zapisu, aniżeli bezpośrednio do treści § 3 ust. 28 pkt 1 Regulaminu. Sąd nie kwestionuje, że podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy opracowując i przyjmując regulamin naboru wniosków dysponuje pewną swobodą regulacyjną. Nie oznacza to jednak dowolności, zwłaszcza w przypadku odwoływania się do zwrotów o ugruntowanym w języku prawnym lub prawniczym sensie. Nic nie stoi bowiem na przeszkodzie, by nadając poszczególnym terminom specyficzne znaczenie, organ zdefiniował je w regulaminie na potrzeby danego naboru. W świetle przedstawionych uwag, a także mając na względzie, że wprowadzenie rozwiązania przewidzianego w § 3 ust. 28 pkt 1 Regulaminu w sposób istotny modyfikuje warunki uzyskania pomocy, pojęcie "inwestycji trwale związanej z nieruchomością" powinno być warunkiem określonym w sposób jednoznaczny dla podmiotów ubiegających się o pomoc. Zważywszy na fakt, że omawiana kategoria inwestycji nie została zdefiniowana w Regulaminie i jednocześnie nawiązuje do pojęć o ustalonym w systemie prawnym znaczeniu, za prawidłowe należy uznać odwołanie się do ugruntowanego rozumienia użytych pojęć w prawie cywilnym jako gałęzi prawa o podstawowym znaczeniu dla takich terminów jak nieruchomość czy trwałe związanie z gruntem. Dostrzec należy, że postanowienia Regulaminu nie funkcjonują w normatywnej próżni, a sam Regulamin wśród aktów prawnych, mających zastosowanie w naborze wniosków o przyznanie pomocy, wymienia m. in. ustawę z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (zob. § 9 ust. 2 pkt 7 Regulaminu). W tym kontekście podkreślenia wymaga, że definicję nieruchomości zawiera art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności - grunty (Sąd pominie w dalszej części rozważań jako nieprzystającą do stanu faktycznego sprawy szczególną kategorię nieruchomości budynkowych przewidzianych także w powołanym przepisie). Stosownie natomiast do art. 48 Kodeksu cywilnego, wyrażającego zasadę superficies solo cedit, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. W takim ujęciu termin nieruchomość obejmuje nie tylko grunt ale również wszelkie trwale z nim związane elementy (składniki) np. posadowione na gruncie budynki. Jak wskazuje się w literaturze, o "trwałym związaniu" decyduje struktura techniczna obiektu i jego przeznaczenie (zob. S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, wyd. LexisNexis, Warszawa 2004, s. 196). Kryterium trwałego związania nie odpowiadają m. in. obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki lub nie połączone w sposób trwały z gruntem (np. strzelnice, kioski uliczne, kontenery). W ocenie Sądu, planowany do zakupu przez wnioskodawcę naziemny zbiornik retencyjny nie spełnia cech pozwalających na uznanie go za obiekt trwale z gruntem związany. Sporny zbiornik nie posiada fundamentów ani jakiegokolwiek zakotwiczenia w gruncie, nie stanowi konstrukcji podziemnej i poza tym, że stoi na gruncie, nie posiada jakiegokolwiek połączenia z podłożem, może być również przeniesiony w inne miejsce. Sam fakt, że zbiornik może stać w jednym miejscu przez dłuższy czas nie świadczy zaś o jego trwałym związku z gruntem. Za nieprzekonującą należało uznać forsowaną przez organ tezę jakoby sporne pojęcie mogło być odniesione do związku danej inwestycji jedynie z budynkiem (a nie z nieruchomością). Sformułowanie użyte w § 3 ust. 28 pkt 1 Regulaminu nie mówi o "trwałym związaniu z budynkiem" lecz "trwałym związaniu z nieruchomością". Utożsamianie terminu "nieruchomość" z "budynkiem" jest o tyle nietrafne, że nie są to pojęcia tożsame, a jedyny przypadek, w którym nieruchomość może być identyfikowana z budynkiem dotyczy sygnalizowanej na wstępie nieruchomości budynkowej (dotyczy to wyjątkowych sytuacji, gdy budynek stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności). Skoro w § 3 ust. 28 pkt 1 Regulaminu nie użyto ani pojęcia "budynku" ani "nieruchomości budynkowej", to nie sposób przyjmować, by zamieszczone tam pojęcie "nieruchomości" oznaczało w istocie budynek i nie obejmowało gruntu wraz ze stanowiącymi jego części składowe budynkami. Gdyby zatem rozpatrywać ów związek inwestycji z perspektywy posadowionego na gruncie budynku, to dla spełnienia warunku "trwałego związania z nieruchomością", należałoby przyjąć, że obiekt powinien stanowić część składową samego budynku. Tylko wówczas można byłoby bowiem mówić o realizacji wymogu trwałego związania inwestycji z nieruchomością rozumianą jako pewna całość (tj. jako grunt wraz budynkami). Zgodnie z art. 47 § 2 Kodeksu cywilnego, częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Naziemny zbiornik retencyjny nie wykazuje tego rodzaju związku z budynkiem. Samo podłączenie do orynnowania nie jest w stanie faktycznym sprawy wystarczające dla stwierdzenia, by zbiornik stanowił część składową budynku. Obiekt ten stanowi konstrukcję przenośną, która w łatwy sposób może być odłączona bez istotnej zmiany bądź uszkodzenia budynku, czy też samego zbiornika. Separacja tego rodzaju zbiornika od budynku nie narusza więc w żaden sposób substancji budynku i danego urządzenia, ani nie wpływa na ich funkcjonalność. Naziemny zbiornik może być przeniesiony w inne miejsce i po podłączeniu do rynny spełniać swoją rolę. O ile zatem w rozpatrywanym przypadku można mówić o inwestycji połączonej z budynkiem, to zbyt daleko idący pozostawałby wniosek, że stanowi ona inwestycję trwale związaną z nieruchomością przede wszystkim ze względu na właściwości danego urządzenia stanowiącego przenośną naziemną konstrukcję, którą można w prosty sposób, bez zmian bądź uszkodzeń, odłączyć od systemu orynnowania. Na marginesie wskazania wymaga, że z przedłożonego przez skarżącego pisma Starosty S. z dnia 10 marca 2025 r. wynikało, że planowana inwestycja, tj. posadowienie zbiornika do retencji wody, nie wymaga dokonania zgłoszenia robót budowlanych i nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowisko organu administracji architektoniczno-budowlanej koresponduje z prezentowaną wyżej kwalifikacją zbiornika jako urządzenia niezwiązanego trwale z nieruchomością. Ze wskazanych wyżej względów Sąd uznał za zasadny sformułowany w skardze zarzut naruszenia § 3 ust. 28 pkt 1 Regulaminu wskutek jego błędnej wykładni, co skutkowało jego niewłaściwym zastosowaniem w stanie faktycznym sprawy i nieuzasadnioną odmową przyznania wsparcia. W toku ponownego rozpoznania sprawy ARiMR rozpozna złożony przez stronę wniosek o pomoc, mając na uwadze przedstawioną wyżej interpretację regulaminowego pojęcia "inwestycji trwale związanej z nieruchomością" (§ 3 ust. 28 pkt 1 Regulaminu), a także uwzględniając zapis § 5 ust. 6 pkt 1 Regulaminu, z którego wynika, że odmowa przyznania pomocy może nastąpić dopiero w przypadku, gdy braki wniosku uniemożliwiają weryfikację spełnienia warunków przyznania pomocy. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną informację w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego obejmujących kwotę uiszczonego wpisu od skargi (200 zł) orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku w myśl art. 200 w związku z art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.