V SA/Wa 2693/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Anna Lew-Starowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]; 2. uchyla decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2007 r.[...]; 3. stwierdza, że uchylona decyzja oraz decyzje których nieważność stwierdzono nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu 13 czerwca 2006 r. M. B. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i FGŚP. Podniosła, że jej sytuacja życiowa jest bardzo trudna, od kilku lat ciężko choruje, co powoduje stałe pogarszanie stanu zdrowia. Zaznaczyła, iż uzyskiwane dochody nie wystarczają nawet na skromne życie z córką, która od urodzenia cierpi na ciężką postać alergii, a obecnie stwierdzono u niej chorobę serca. Skarżąca wskazała, iż przebywa na zwolnieniu lekarskim, z uwagi na zawał serca. Podkreśliła również, iż nie posiada własnego mieszkania, ani żadnego majątku; nie ma też żadnych oszczędności ani jakiś wartościowych przedmiotów, które można by było sprzedać. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Zakład") odmówił skarżącej umorzenia składek oraz odsetek za zwłokę. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.); dalej: "u.s.u.s.", określającego warunki umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność, wskazując w tym kontekście, iż okoliczności wymienione w art. 28 u.s.u.s. nie zachodzą w stosunku do wnioskodawczyni. W ocenie Zakładu, w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą również przesłanki uzasadniające umorzenie, wynikające z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., przewidującego możliwość umorzenia należności pomimo braku całkowitej ich nieściągalności przy spełnieniu przesłanek określonych § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek". Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Zakładu. Powyższą decyzję M. B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie skarżącej, decyzja Prezesa Zakładu powinna być przede wszystkim uchylona z przyczyn formalnych. Wskazała, iż nigdy nie została zawiadomiona, że może zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Podkreśliła, iż nieprawdzie jest twierdzenie, że nie przedstawiła nowych dowodów oraz, że nie wystąpiły nowe okoliczności w sprawie. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o ponowne przeanalizowanie jej sytuacji i umorzenie zaległości wobec Zakładu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] powołując w podstawie prawnej art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.); dalej: "k.p.a." uchylił w całości decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu wskazano, iż w związku z uchybieniami proceduralnymi powstałymi w trakcie ponownego rozpatrywania wniosku skarżącej zaszła konieczność uchylenia w całości wyżej powołanej decyzji. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w stosunku do wnioskodawczyni nie zachodzą okoliczności przedstawione w art. 28 u.s.u.s. – całkowita nieściągalność, ani w rozporządzeniu o umarzaniu składek – ważny interes osoby zobowiązanej. W skardze na powyższą decyzję, uzupełnionej pismami procesowymi z dnia 10 listopada 2007 r. oraz z dnia 25 stycznia 2008 r., M. B. wniosła o umorzenie należności wobec Zakładu. Skarżąca wskazała, iż główną przesłanką do umorzenia jest fakt, że nie jest w stanie spłacić zaległości bez dotkliwego uszczerbku w bieżącym utrzymaniu siebie i małoletniej córki A.. Zaznaczyła, iż jej stan zdrowia jest coraz gorszy. Od kiedy przeszła udar mózgu z prawostronnym porażeniem jest bardzo osłabiona, dlatego nie jest możliwe podjęcie przez nią dodatkowej pracy. Podkreśliła ponownie, iż nie posiada własnego mieszkania ani innych nieruchomości. Nie posiada również oszczędności, ani żadnego majątku. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto, organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie ze skargi na decyzję Prezesa Zakładu z dnia [...] lutego 2007 r. uchyloną decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Prezes Zakładu wyjaśnił, iż uznając za zasadne zarzuty podniesione przez skarżącą w skardze z dnia 11 kwietnia 2007 r. uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. w całości i dokonał rozpatrzenia wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy umorzenia należności, wydając decyzję z dnia [...] września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd uwzględnił okoliczności, które nie zostały w niej podniesione. Możliwość taką stwarza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); dalej: "p.p.s.a." stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Ponadto, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, o czym stanowi art. 135 p.p.s.a. Dokonując na tej podstawie oceny decyzji Prezesa Zakładu z dnia [...] września 2007 r. oraz z dnia [...] maja 2007 r. Sąd uznał, że decyzje te obarczone są wadami skutkującymi stwierdzeniem ich nieważności. Zdaniem Sądu, wymienione powyżej decyzje zostały wydane przez Prezesa Zakładu z rażącym naruszeniem prawa procesowego, przez co wypełniają przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Należy zauważyć, iż w dniu 13 kwietnia 2007 r. skarżąca wniosła za pośrednictwem Zakładu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Zakładu z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] wnosząc o ponowne przeanalizowanie jej sytuacji i umorzenie zaległości wobec Zakładu. Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Stosownie do § 2 powołanego artykułu organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Zgodnie natomiast z treścią art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględnienie skargi w całości oznacza skorygowanie zaskarżonego działania lub bezczynności wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego i w całości powinno być zgodne z żądaniem zawartym w skardze. Decyzja wydana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. może tylko zadośćuczynić skardze, nie może natomiast przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjnoprawną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do sądu. Zakres możliwości służących organowi administracji na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. jest zatem zdeterminowany interesem skarżącego ujawnionym w treści skargi. W przedmiotowej sprawie Prezes Zakładu w dniu [...] maja 2007 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] grudnia 2006 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, a następnie decyzją z dnia [...] września 2007 r. ponownie utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] grudnia 2006 r., a zatem wydał decyzję taką samą jak [...] lutego 2007 r. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, taka sytuacja jest niedopuszczalna. Należy podkreślić, iż warunkiem skorzystania przez organ z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. We wnioskach skargi z dnia 11 kwietnia 2007 r. skarżąca wyraźnie wskazała, iż wnosi o ponowne przeanalizowanie jej trudnej sytuacji życiowej i umorzenie zaległości wobec Zakładu. W takim wypadku "uwzględnienie skargi w całości" mogło polegać jedynie na wydaniu rozstrzygnięcia wskazanego w skardze. Oczywiste i rażące naruszenie wskazanych reguł prawa procesowego stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Zakładu z dnia [...] maja 2007 r. oraz z dnia [...] września 2007 r., o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Działając na mocy art. 135 p.p.s.a. Sąd uznał również za konieczne uchylenie decyzji Prezesa Zakładu z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zaznaczyć, iż decyzje podejmowane na podstawie powołanego przepisu są decyzjami uznaniowymi. O uznaniowym charakterze decyzji świadczy użycie przez prawodawcę zwrotu "Zakład może umorzyć należności". Podkreślić jednak należy, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 k.p.a.. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określa w znacznej mierze przepis § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia o umarzaniu składek. Skoro przepis ten jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonej i jej rodziny, to w tej sprawie organ odwoławczy miał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącej i ustalenia, czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jej egzystencji. W ocenie Sądu, Prezes Zakładu powinien był ustalić wysokość osiąganych przez skarżącą dochodów oraz wysokość ponoszonych przez nią wydatków i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (podkreśl. Sądu). W rozpoznanej sprawie organ odwoławczy obowiązku tego nie wykonał. W decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. zabrakło jakiejkolwiek analizy tych okoliczności. W istocie ta decyzja została wydana bez wskazania, które z okoliczności podniesionych przez skarżącą organ uznał za udowodnione, a którym nie dał wiary. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonano należytej analizy dochodów rodziny skarżącej oraz wydatków, jakie jest ona zmuszona ponosić. Brak należytych ustaleń w tym względzie stoi w oczywistej sprzeczności z określonym w art. 7 k.p.a. obowiązkiem prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącej, a więc związanych z przesłanką umorzenia zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o umarzaniu składek. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że decyzja Prezesa Zakładu z dnia 26 lutego 2007 r. narusza przepisy art. 7-9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wykazane wady powołanych decyzji sprawiają, że przedwczesnym byłoby rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze. Stwierdzenie nieważności decyzji nie oznacza przy tym, że wniosek skarżącej o umorzenie powyższych należności uznano za zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa Zakładu. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają od organu między innymi ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącą okoliczności dotyczących istoty sprawy. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście przesłanek umorzenia ujętych w przepisach rozporządzenia o umarzaniu składek, na które powołuje się skarżąca. Przed wydaniem decyzji Prezes Zakładu powinien również, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zakres w jakim decyzje, których nieważność stwierdzono oraz decyzja uchylona nie mogą być wykonane określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.