V SA/Wa 2697/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Anna Falkiewicz - Kluj, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant: sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W. K. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyjza nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...], przyznał W. K., na jego wniosek z dnia 15 maja 2006 r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r., płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na 2006 r. w łącznej wysokości 144.595,09 zł wynikającą z pomniejszenia należnej kwoty o 3.096,89 zł. wobec wykrycia różnic pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2006 r. - wynoszącą 1,97%. Po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] marca 2007r. W uzasadnieniu wskazano, iż Kierownik Biura Powiatowego pomimo powzięcia informacji, że część działek nie jest utrzymana w dobrej kulturze (kod DR 14) wydał decyzję z dnia [...] marca 2007 r. bez uwzględnienia całego stanu faktycznego wynikającego z raportu kontroli przeprowadzonych w dniach [...] sierpnia 2006 r. i [...] stycznia 2007 r. W konsekwencji organ wydał decyzję bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przez co rażąco naruszył art. 6, 7 i 77 kpa a w rezultacie art. 66 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Po rozpatrzeniu odwołania W. K. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił opinię, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] marca 2007 r., przyznająca W. K. płatności, została wydana z rażącym naruszeniem art. 6, 7 i 77 kpa a w rezultacie art. 66 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Przyznanie pomocy nastąpiło bowiem bez rozpatrzenia całości zgromadzonego materiału dowodowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r. W. K. wniósł o jej uchylenie zarzucając naruszenie: 1. art. 33 § 2 kpa poprzez uznanie, że Skarżący był reprezentowany przez pełnomocnika, pomimo braku jego ustanowienia, 2. art. 61 § 4 kpa poprzez brak powiadomienia Strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, 3. art. 40 § 1 i 2 kpa poprzez niedoręczenie Stronie pierwszo instancyjnej decyzji z dnia 23 kwietnia 2014 r., 4. art. 10 § 1 kpa poprzez pozbawienie Skarżącego czynnego udziału w sprawie przed organem I instancji, 5. art. 7 i 77 kpa poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów przedstawionych przez Stronę w odwołaniu, 6. art. 127 § 1 oraz 134 kpa poprzez nie odrzucenie odwołania Strony od decyzji pierwszo instancyjnej, 7. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne uznanie, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] marca 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, 8. art. 7 i 8 kpa poprzez obciążenie Skarżącego skutkami błędów popełnionych przez organ, art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wyjaśniając, iż do akt administracyjnych wpłynęło (przy wniosku Strony z dnia 26 listopada 2013 r.) pełnomocnictwo ogólne udzielone w dniu 22 listopada 2013 r. przez W. K. radcy prawnemu K. K.. Pełnomocnictwo to nie zostało odwołane a kroki podejmowane przez pełnomocnika i Stronę przeczą zarzutom sformułowanym w pkt. 1 – 6 skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzkie sądy administracyjne, w granicach określonych przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz jej art. 3 kontrolują działalność organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolują zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stanął na stanowisku, iż niezasadne są zarzuty skargi odnoszące się do udziału w postępowaniu pełnomocnika Strony, udziału Strony w postępowaniu przed organem I instancji, wejścia w życie decyzji z dnia 23 kwietnia 2014 r. (pkt 1 – 6 skargi). W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu. W aktach administracyjnych (k-143) znajduje się ogólne pełnomocnictwo dla radcy prawnego K. K. upoważniające go do reprezentowania W. K. we wszystkich sprawach, między innymi przed organami administracji. Do radcy prawnego K. K. zostało zatem prawidłowo skierowane zawiadomienie z dnia [...] marca 2014 r. o wszczęciu z urzędu przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] marca 2007 r., w którym zawarta była informacja o uprawnieniu dla Strony wynikającym z art. 10 § 1 kpa. Wobec braku złożenia do akt administracyjnych odwołania z dnia [...] marca 2014 r. pełnomocnictwa dla radcy prawnego K. K. zarówno zawiadomienie, decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. jak i zaskarżona decyzja Prezesa Agencji zostały prawidłowo doręczone temu pełnomocnikowi Strony. Pismo zawierające wypowiedzenie w dniu [...] marca 2014 r. pełnomocnictwa dla radcy prawnego K. K. zostało dołączone dopiero do skargi. Sformułowane zatem w skardze zarzuty dotyczące bezpodstawnego przyjęcia przez organ, iż Strona działała przez pełnomocnika, braku powiadomienia o wszczęciu postępowania, nieprawidłowości doręczeń i pozbawienia czynnego udziału Strony w sprawie należy ocenić jako niezasadne i składane na użytek niniejszego postępowania. W zakresie natomiast zarzutu naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego skarga jest zasadna, co prowadzi do uchylenia decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r. Zarówno postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jak i decyzją ją poprzedzającą prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, którego podstawą jest art. 156 § 1 kpa. Sąd podkreśla, że takie postępowanie stanowi swoisty wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest więc kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Ma obowiązek rozpatrywać ją wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka tu wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest m.in. rażące naruszenie prawa (pkt 2 art. 156 § 1 kpa). Na zaistnienie tej właśnie przesłanki powołuje się organ w zaskarżonej decyzji. W kwestii interpretacji pojęcia "rażące naruszenie prawa", którym operuje przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1. naruszenie prawa musi mieć charakter oczywisty, 2. charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, 3. muszą za tym przemawiać racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Na gruncie rozpoznawanej sprawy podnieść należy, iż organy obu instancji dopatrzyły się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzji z dnia [...] marca 2007 r., poprzez niewystarczające rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zarówno w decyzji I jak i II instancji wskazano na rażące naruszenie art. 6, 7 i 77 kpa. W ocenie organów w rozpoznawanej sprawie rażące naruszenie prawa wyraża się w tym, że Kierownik Biura Powiatowego orzekał o przyznaniu płatności bez uwzględnienia wszystkich wynikających z raportu kontroli nieprawidłowości zachodzących w gospodarstwie Skarżącego. Zdaniem organów obu instancji wskazane naruszenia prawa są naruszeniami rażącymi, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności decyzji, przy podejmowaniu której wystąpiły. W ocenie Sądu natomiast, w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] marca 2007 r., dotyczącej przyznania W. K. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r. doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez niewłaściwie prowadzone postępowanie dowodowe a w konsekwencji do niepełnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego. Jak przyjmują komentatorzy posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieostrym pojęciem rażącego naruszenia prawa wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. Zwracają uwagę, iż w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 1988 r., sygn. I SA 636/87, zawarł stwierdzenie, że naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 kpa, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 kpa. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w nowszym orzecznictwie NSA (wyrok z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. II GSK 2098/11), w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, iż wypracowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska nadają nową, pełniejszą treść znaczeniu "rażące naruszenie prawa", zgodnie z którym decyzja rażąco naruszająca prawo to taka decyzja, która wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, w tym skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ odwoławczy nie rozważył w należyty sposób powyższych kwestii. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien mieć na względzie uwagi Sądu a nadto wziąć pod rozwagę, że obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa - jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, pamiętając, iż nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Organ winien także w swej decyzji uwzględnić i ocenić skutki społeczno-gospodarcze, jakie pociąga za sobą naruszenie uznane za rażące i dokonać analizy rozstrzygnięcia tak pod kątem jego społecznej akceptacji jak i możliwości jego zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.