V SA/Wa 2698/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynności Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w przedmiocie negatywnej rekomendacji wniosku o przyznanie wsparcia finansowego postanawia odrzucić skargę H. L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej zwana "Skarżącą") – powołując się na art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej zwanej "ppsa") – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynności Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej zwanego "Szefem CBA") polegające na wygenerowaniu pism (z 25 kwietnia 2024 r., nr M-III-3539/2024 i nr M-III-3537/2024, podtrzymujących stanowisko wyrażone w pismach z 16 lipca 2020 r., 25 stycznia 2021 r i 12 października 2021 r.) w przedmiocie negatywnej rekomendacji wniosku o przyznanie wsparcia finansowego. Skarżąca wniosła o: 1) rozpoznanie sprawy na rozprawie, 2) uchylenie tych aktów, względnie stwierdzenie ich nieważności, 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 4) udzielenie zabezpieczenia przez wstrzymanie wykonalności tych stanowisk i zwrócenie się do CBA o niegenerowanie nowych takich pism i niedystrybuowanie ich do czasu wyjaśnienia sytuacji. Skarżąca podniosła w szczególności, że pisma CBA przedstawiały ją w negatywnym świetle przed Polskim Funduszem Rozwoju (dalej zwanym "PFR"), który inspirowany tymi pismami pozbawiał Skarżącą wsparcia z Tarczy Finansowej 1 i 2. W odpowiedzi na skargę Szef CBA wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Podniósł w szczególności, że wniesiona skarga dotyczy czynności funkcjonariuszy Departamentu Analiz CBA, podejmowanych w związku z realizacją ustawowych zadań CBA, do których – na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 184; dalej zwanej "ustawą o CBA") – należy m.in. rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw pozostających w związku z korupcją lub działalnością godzącą w interesy ekonomiczne państwa. Wskazał, że w ramach postępowań prowadzonych przez CBA nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia określonych nieprawidłowości. Postępowania te nie są więc postępowaniami administracyjnymi, kończącymi się przez wydanie decyzji administracyjnej, ani wydanie innych niż decyzje lub postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym nie można ich zakwalifikować do kategorii działań podlegających kontroli sądowej. W pismach procesowych z 22 października 2024 r. (stanowiących replikę na odpowiedź na skargę) Skarżąca podtrzymała skargę. Stwierdziła, że przedmiotem skargi nie są czynności operacyjno-rozpoznawcze, ani kontrola operacyjna i w związku z tym orzeczenia cytowane w odpowiedzi na skargę są bezprzedmiotowe. Wskazała, że przedmiotem skargi są opinie/rekomendacje/stanowiska organu, które władczo i inkwizycyjnie, z naruszeniem gwarancji procesowych zdyskwalifikowały Skarżącą ze starań o wsparcie w ramach rządowego programu pomocowego oraz zdyskredytowały Skarżącą przed wszystkimi organami stosującymi prawo w tej sprawie. Zdaniem Skarżącej, nie można mówić, że pisma organu nie wpłynęły na jej prawa i obowiązki i że nie był to wpływ władczy. W ocenie Skarżącej, aby na nowo otworzyć jej drogę do starań o należne wsparcie, Sąd powinien uchylić zaskarżone akty organu, które dla PFR wywołują efekt mrożący, podczas gdy, jak wynika z okoliczności, nie wiadomo co tak naprawę jest ich podstawą faktyczno-prawną, jaka jest ich faktyczna konkretność i czy przypadkiem nie są skutkiem tylko czyjegoś błędu lub nieprawidłowej interpretacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w każdym postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (co wynika z art. 3 § 2a ppsa) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (co wynika z art. 3 § 3 ppsa). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. W konsekwencji sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądu administracyjnego, a zatem zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa skargi takie podlegają odrzuceniu. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, zaś odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 ppsa). Ze skargi i z pism procesowych Skarżącej z 22 października 2024 r. oraz z odpowiedzi na skargę i załączonych do niej akt wynika, że w tej sprawie Skarżąca wniosła skargę na czynności Szefa CBA (wyrażone w pismach wskazanych w skardze), polegające na rekomendowaniu PFR – w ramach osłony antykorupcyjnej Tarczy Finansowej tego Funduszu, zgodnie z zawartą umową o wymianie informacji – niewypłacanie lub nieumarzanie wypłaconych już subwencji finansowych ze środków publicznych z uwagi na zwiększone ryzyko wystąpienia przestępstw korupcyjnych, ekonomicznych lub prania pieniędzy, a także zagrożeń dla interesu ekonomicznego państwa i ryzyka wykorzystania udzielonych środków finansowych w sposób niezgodny z celem i regulaminem programu Tarcza Finansowa PFR. W szczególności w pismach z 25 kwietnia 2024 r. CBA poinformowało PFR, że ówcześnie identyfikował po stronie Skarżącej zwiększone ryzyko wykorzystania subwencji finansowej PFR niezgodnie z celem i regulaminem programu. Nie ulega wątpliwości Sądu, że wskazane wyżej czynności CBA nie są decyzjami lub postanowieniami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa (choćby z tego powodu, że nie zostały wydane w toku postępowania administracyjnego, ani egzekucyjnego lub zabezpieczającego). Z oczywistych względów nie mogą być one także uznane za żaden z aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 4a-7 ppsa (mając na uwadze literalną wykładnię tych przepisów w zestawieniu z istotą zaskarżonych czynności). Skarżąca w skardze podniosła, że zaskarżone czynności podlegają kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, z czym z kolei nie zgadza się CBA. Czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, to czynności, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia (bo te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa); 2) są podejmowane poza postępowaniem administracyjnym i mają charakter publicznoprawny, 3) dotyczą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa. Co się tyczy ostatniej ze wskazanych przesłanek, Sąd podziela pogląd prezentowany w doktrynie na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, zgodnie z którym zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa "należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają możliwość wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia" (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA 2006, nr 2, s. 12). W orzecznictwie przyjmuje się, że musi istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 193/06). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że nie istnieje przepis materialnego prawa administracyjnego określający uprawnienie lub obowiązek Skarżącej, których realizacja wymagałaby ich ustalenia, stwierdzenia lub potwierdzenia zaskarżonymi czynnościami CBA. Kwestionowane przez Skarżącą czynności CBA zostały podjęte na podstawie umowy między tą służbą specjalną a PFR zawartej w celu ograniczenia ryzyka nadużyć programów realizowanych przez PFR, czemu ma służyć weryfikacja wnioskodawców przez CBA, której efektem są przekazywane PFR przez tę służbę specjalną informacje o konkretnych wnioskodawcach, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie wystąpienia jakiegokolwiek rodzaju nadużyć lub ryzyka wykorzystania przez wnioskodawcę wsparcia finansowego w sposób niezgodny z warunkami programów lub decyzjami Komisji Europejskiej oraz poprzedzającymi je wnioskami skierowanymi przez Rzeczpospolitą Polską do Komisji Europejskiej w odniesieniu do pomocy publicznej udzielanej w ramach programów, a także informacje o osobach, które uczestniczą w ocenie wniosków składanych do PFR przez wnioskodawców, jeżeli zachodzi uzasadnione podejrzenie co do istnienia konfliktu interesów. W umowie określono też, że specyfika lub zakres wykonywanych przez CBA zadań uzasadnia udostępnienie informacji w zakresie i na zasadach określonych w tejże umowie. Powyższe wskazuje, że podstawy zaskarżonych czynności CBA nie stanowiły przepisy materialnego prawa administracyjnego, ani czynności te nie stanowiły potwierdzenia, ustalenia czy stwierdzenia obowiązku lub uprawnienia Skarżącej, który wynikałby z przepisów materialnego prawa administracyjnego. Sąd stwierdza ponadto, że zaskarżone czynności nie zostały przez ustawodawcę poddane kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie przepisu ustawy innej niż ppsa. Wobec tego Sąd uznał, że sprawa ze skargi Skarżącej na powyższe czynności CBA nie należy do żadnej kategorii spraw, które mieszczą się w zakresie objętym kognicją sądu administracyjnego. Złożona przez Skarżącą skarga jest zatem niedopuszczalna i z tego względu podlega odrzuceniu. Ze wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa postanowił, jak w sentencji.