V SA/Wa 27/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty kary pieniężnej; oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez J.W. (dalej: Strona lub Skarżąca) jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF lub organ odwoławczy) z [...] października 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzje Ł. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: WIF lub organ pierwszej instancji) z [...] lutego 2015 r. nr [...] o rozłożeniu na raty kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 16 czerwca 2013 r. Strona złożyła do Ł. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wniosek o rozłożenie na raty kary pieniężnej, nałożonej ostateczną decyzją Ł. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2013 roku, znak: [...] , utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2014 roku, znak: [...] . We wniosku wskazała, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i nie jest w stanie uiścić kary pieniężnej, w wysokości 5.000 zł w terminie 7 dni, od dnia w którym stała się ostateczna, bez uszczerbku koniecznego dla jej utrzymania i należytego prowadzenia działalności. Wniosła o rozłożenie zapłaty kary pieniężnej na miesięczne raty, płacone do 20 dnia każdego miesiąca, przy czym wysokość jednej raty zdaniem Strony powinna wynosić 400 zł. Następnie, nawiązując do powyższego wniosku, pismem z dnia 26 czerwca 2014 roku, Strona wskazała, że gospodarstwo domowe prowadzi wspólnie z mężem, który otrzymuje 1450 zł emerytury. Wyjaśniła, że na comiesięczne wydatki składają się: opłata czynszowa w kwocie 700 zł, opłata za media w kwocie 300 zł oraz rata kredytu mieszkaniowego - 1450 zł miesięcznie. Do pisma dołączono ksero PIT - 36 za rok 2013. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] , Ł.Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny rozłożył na raty spłatę kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł w ten sposób, że spłaty należności należy dokonać w sześciu ratach, z tego pięć pierwszych rat w wysokości 840 zł i ostatnią ratę w wysokości 800 zł. Ponadto ustalono okres płatności od lipca 2014 roku do grudnia 2014 roku a także określono terminy płatności poszczególnych rat. W następstwie rozpatrzenia odwołania, GIF decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] , uchylił decyzję WIF z dnia [...] lipca 2014 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I Instancji. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Ł. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny rozłożył spłatę kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł, nałożonej decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2013 r. - na trzynaście rat, z tego dwanaście rat w wysokości 400 zł i ostatnia, trzynasta w wysokości 200 zł. Jednocześnie ustalił okres płatności od marca 2015 r. do marca 2016 r. oraz termin płatności poszczególnych rat. Od powyższej decyzji Strona złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy albo uchylenie decyzji w całości i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie w tym zakresie postępowania. Ponadto wniosła o przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, na które składają się załączone do odwołania dokumenty finansowe albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji, stosownie do art. 136 kpa. W uzasadnieniu odwołania Strona podniosła, że decyzja odnosiła się do osiąganych dochodów w 2013 r. oraz w pierwszych miesiącach 2014 r. Wskazała, że na przestrzeni kolejnych miesięcy obroty prowadzonej przez nią apteki uległy zmniejszeniu na dowód czego przedstawiła dokumenty finansowe - wydruki z księgi przychodów i rozchodów apteki " [...] ". W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji z [...] października 2015 r. GIF powołał art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz.U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej: prawo farmaceutyczne) w związku z art. 55, art. 57 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (aktualnie t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.; dalej: u.f.p. lub ustawa o finansach publicznych) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że kara pieniężna nałożona na przedsiębiorcę na podstawie prawa farmaceutycznego stanowi dochód budżetu państwa. Przytoczył treść art. 55, art. 57 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z których wynika, że wydawane na ich podstawie decyzje mają charakter uznaniowy, o czym świadczy wyrażenie zawarte w art. 60: "mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty". Wyjaśnił, że uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ może dokonać wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organ prawidłowo uznał, że pani [...] nie będzie w stanie zapłacić jednorazowo kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł nałożonej na nią decyzją Ł. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego. Jednocześnie podkreślił, iż organ I instancji rozkładając przedsiębiorcy karę pieniężną na raty, której wysokość 12 rat wynosi - po 400 zł a 13 raty - 200 zł orzekł zgodnie z wnioskiem Strony. W ocenie organu odwoławczego przedstawione przez Stronę dokumenty, w tym "rozliczenie dochodu z remanentem za styczeń - grudzień 2014" nie mają wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. GIF podkreślił, że Strona w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji nie zmodyfikowała w żaden sposób wniosku o rozłożenie spłaty kary pieniężnej na raty. Organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. uwzględnił złożony w dniu 16 czerwca 2014 roku wiosek Strony, mając przy tym na uwadze przesłanki art. 57 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Jeżeli Strona uznała, że jej sytuacja materialna nie pozwala na płacenie rat po 400 zł, tak jak wynikało to z wniosku, powinna złożyć kolejny wniosek szczegółowo go motywując i dokonując ew. zmiany w zakresie wysokości rat. Skarżąca nie uczyniła tego ani przed zakończeniem przez organ I instancji postępowania ani w dalszym postępowaniu przed organem odwoławczym. Podkreślenie przez Stronę sytuacji finansowej w postaci wykazania rocznego dochodu ze stratą jako zmianę stanu faktycznego nie uzasadnia zmiany rozstrzygnięcia, która zgodna jest przecież z wnioskiem Strony. Nie jest możliwe zastosowanie przez organ ulgi w przedmiocie rozłożenia płatności na raty w zakresie wykraczającym poza wniosek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji GIF z [...] października 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji WIF z [...] lutego 2015 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 55, art. 57 pkt 3, oraz art 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez uznanie, że Ł.Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny zastosował ww. przepisy prawidłowo, w sytuacji, kiedy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że istniała podstawa do rozłożenia na niższe raty kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł niż ustalone przez organ I instancji w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r.; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez: a) naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, polegające na ograniczeniu się do uznania, że skoro Skarżąca w żaden sposób nie zmodyfikowała wniosku z dnia 18 czerwca 2014 r. oraz z dnia 3 lipca 2014 r., co do wysokości poszczególnych rat to tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., gdy tymczasem odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., wniesione w dniu 3 marca 2015 r. zawierało wniosek o obniżenie rat i tym samym Główny Inspektor Farmaceutyczny winien przedmiotowy wniosek rozpatrzyć; b) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący polegające na ograniczeniu się do uznania, że skoro Skarżąca w żaden sposób nie zmodyfikowała wniosku z dnia 18 czerwca 2014 r. oraz z dnia 3 lipca 2014 r., co do wysokości poszczególnych rat to tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania, gdy tymczasem odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. wniesione w dniu 3 marca 2015 r. zawierało wniosek o obniżenie rat i tym samym Główny Inspektor Farmaceutyczny winien przedmiotowy wniosek rozpatrzyć. Jednocześnie Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Skarżącej do WIF z dnia 23 listopada 2015 r. wraz z załącznikami na okoliczność zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W motywach skargi podniesiono, że sytuacja materialna Skarżącej uległa w drugiej połowie 2014 r. i na początku 2015 r. zmianie w ten sposób, że spłata rat w wysokości po 400 zł. okazała się niemożliwa. Wskazano, że odwołanie od decyzji z [...] lutego 2015 r., wniesione w dniu 3 marca 2015 r., zawierało wniosek o obniżenie rat i w związku z tym Główny Inspektor Farmaceutyczny winien przedmiotowy wniosek rozpatrzyć. Załączenie przez Skarżącą dokumentów finansowych oraz całokształt odwołania od decyzji z [...] lutego 2015 r., gdzie sytuacja materialna Skarżącej została wskazana, jako główna przyczyna wniesienia odwołania świadczy o tym, że intencją Skarżącej było złożenie wniosku o obniżenie rat pieniężnych - wniosek ten stanowił integralną część odwołania od decyzji. Zdaniem Skarżącej zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż istniała podstawa do rozłożenia na niższe raty kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł niż ustalone przez organ I instancji w decyzji z [...] lutego 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem legalności, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny I instancji rozstrzyga sprawę w granicach sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in., że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, a podstawę orzekania przez ten sąd stanowi cały materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku całego prowadzonego w danej sprawie postępowania, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do wyjaśnienia motywów podjętego przez sąd rozstrzygnięcia przede wszystkim wskazać należy na treść mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Zgodnie z art. 60 u.f.p., środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu samorządu terytorialnego: 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie; 2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego; 3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych; 4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych; 5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych; 6) należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich; 7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw; 8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Wniosek o rozłożenie na raty przedmiotowej należności złożony został z uwagi na nałożenie decyzją Ł. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z [...] listopada 2013 r., nr [...] kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł na podstawie art. 129b ust. 1, 2, 4 w związku z art. 94a ust. 1, 2, 3 prawa farmaceutycznego. Kary te, zgodnie z art. 129ba ust. 1 powyższej ustawy uiszcza się w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja o nałożeniu kary pieniężnej stałą się ostateczna. Od kary pieniężnej nieuiszczonej w terminie nalicza się odsetki za zwłokę w wysokości jak dla zaległości podatkowych. Natomiast wpływy z kar pieniężnych wraz z odsetkami, o których mowa w ust. 1, stanowią dochód budżetu państwa, o czym stanowi art. 129 ba ust. 3 prawa farmaceutycznego. Obowiązek uiszczenia tej kary należy więc do kategorii należności wymienionych w treści art. 60 pkt 7 u.f.p. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Powyższe oznacza, że stosownie do art. 55 u.f.p. niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. W myśl natomiast art. 64 ust. 2 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6. Powołany wyżej art. 64 ust. 2 u.f.p. wskazuje, że organ może udzielać ulg (umorzenie należności w całości lub części, rozłożenie na raty, odroczenie spłaty), ale tylko w odniesieniu do należności wskazanych w art. 60 pkt 1-6 u.f.p. Zatem należność wynikająca z kary pieniężnej nałożone ww. decyzją z [...] listopada 2013 r. nie mieści się w cyt. art. 60 pkt 1-6 u.f.p. Jest ona objęta art. 60 pkt 7 u.f.p. W sprawie niesporne jest, że Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia apteki ogólnodostępnej, na podstawie stosownego zezwolenia wymaganego przez prawo farmaceutyczne. Nałożona na Skarżącą kara nie mieści się w katalogu należności określonym w art. 60 pkt 1 - 6 u.f.p., o którym mowa w art. 64 ust. 2 u.f.p. Regulacja art. 64 ust. 2 u.f.p. jest przepisem szczególnym całościowo odnoszącym się do ulg dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 29 lutego 2012r., sygn. akt V SA/Wa 2443/11. Brak było zatem powodów do rozłożenia płatności Skarżącej na raty, a postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu. Na marginesie, pomijając fakt, że strona prowadzi działalności gospodarczą, to organ także zastosował w sposób nieprawidłowy art. 57 u.f.p., który nie ma zastosowania. Trzeba bowiem podkreślić, że przepisy ustawy o finansach publicznych nie zawierają przesłanek, które warunkują dopuszczalność stosowania ulg w odniesieniu do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, lecz zawierają odesłanie zawarte w art. 67 u.f.p., iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm., dalej: "o.p."). Dział III ustawy Ordynacja podatkowa, dotyczy zobowiązań podatkowych. Powyższe oznacza, że do ulg niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym należy stosować rozdział 7a - ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych. W związku z powyższym sąd zauważa, że w wypadku podmiotów nie prowadzących działalności gospodarczej zastosowanie znajdą przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, a w szczególności art. 67a o.p., a nie stosowany przez GIF art. 57 u.f.p., który w sprawie nie miał zastosowania. Wyjaśnić bowiem trzeba, że przepis ten stosuje się tylko do należności cywilnoprawnych, natomiast przedmiotowe należności są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym, o czym szerzej wyżej. Zatem brak było podstaw do stosowania art. 57 u.f.p. W sprawie zgodnie z art. 67 u.f.p. odpowiednie zastosowanie znalazłyby przepisy działu III Ordynacji podatkowej, gdyby nie przepis szczególny jakim jest art. 64 ust. 2 u.f.p. Reasumując należało stwierdzić, że organy rozpatrując wniosek Skarżącej o rozłożenie płatności kary pieniężnej na raty dokonały błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego zawartych w u.f.p., co miało wpływ na wynik sprawy. Niemniej jednak uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji o rozłożeniu płatności na raty z powodu naruszenia prawa materialnego byłoby w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięciem na niekorzyść Skarżącej, naruszającym zakaz reformationis in peius, określony w art. 134 § 2 p.p.s.a. Kierując się powyższym wymogiem niepogarszania sytuacji prawnej Skarżącej - zdaniem Sądu – skargę należało oddalić. Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Skarżącej z dnia 23 listopada 2015 r. (wniosek o rozłożenie kary pieniężnej na raty) wraz z załącznikami, ponieważ przeprowadzenie tego dowodu nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (przesłanka z art. 106 § 3 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w związku z art. 134 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.