V SA/Wa 270/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności pieniężnych przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej oddala skargę 1) Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił L. Z. (dalej także Skarżący) kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, w wysokości 4075,83 zł. W związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy ww. decyzję. 2) Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., Skarżący zwrócił się o umorzenie w całości należności ustalonych z tytułu ONW. 3) Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił L. Z. umorzenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działki rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, ustalonej w odrębnym postępowaniu wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. W dniu [...] października 2013 r. Prezes ARiMR wydał postanowienie Nr [...] o sprostowaniu błędów i omyłek zawartych w decyzji z dnia [...] września 2013 r. 4) W dniu [...] października 2013 r. do Centrali ARiMR wpłynęło skierowane do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołanie Skarżącego z dnia [...] października 2013 r. (data stempla pocztowego) od decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2013 r. Skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji z uwagi na bardzo trudną sytuację zdrowotną i materialną. Dodatkowo pismem z dnia [...] października 2013 r. Skarżący zwrócił się z prośbą o umorzenie w całości nienależnie pobranych płatności z uwagi na trudną sytuację materialną. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi potraktował powyższe pismo jako uzupełnienie odwołania z dnia [...] października 2013 r. 5) Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa z dnia [...] września 2013 r. 6) W dniu [...] stycznia 2014 r. do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wpłynęła skarga L. Z. skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o: a) uchylenie zaskarżonego aktu lub stwierdzenie naruszenia prawa i umorzenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 4.075,83 zł; b) zwolnienie skarżącego od kosztów postępowania. Uzasadniając Skarżący powołał argumenty dotyczące odrębnego postępowania w sprawie wniosku o przyznanie pomocy, złożonym w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych". Skarżący skazał, że nie zapoznał się z treścią wniosku. Ponadto, Skarżący wskazał, że znajduje się bardzo trudnej sytuacji majątkowej i zdrowotnej oraz, że nie ponosi winy za niedotrzymanie zobowiązania. Podniósł też, że złożył swój podpis pod pierwotnym wnioskiem o płatność ONW lecz go nie czytał. 7) W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne – podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obowiązującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. Zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 258, poz. 1747), należność pieniężna umarzana jest z urzędu o ile należność w ramach jednego programu nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającym niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 365 z 21.12.2006, str. 52, z późn. zm.). Z przepisu art. 11 w związku z art. 8 pkt f ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 1913/2006 wynika natomiast, że kurs wymiany euro to ostatni kurs wyznaczony przez Europejski Bank Centralny (EBC) przed pierwszym dniem miesiąca, w którym wydana została decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranej płatności. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że ustalona decyzją Prezesa ARiMR Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. kwota nienależnie pobranych płatności w ramach PROW 2004-2006 przyznanych Skarżącemu wynosiła 4.075,83 zł. Kwota ta wielokrotnie przekroczyła równowartość 100 euro, ponieważ wyznaczony przez Europejski Bank Centralny kurs euro na dzień [...] listopada 2007 r. wynosił 3,6133 zł. Przedmiotowa należność mogłaby być zatem umorzona, jeśli byłaby równa lub mniejsza od kwoty 361,33 zł. V. Należy wskazać, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r., Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, może z urzędu umarzać w całości lub w części należności z tytułu wypłaconych przez agencję środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej "Sekcja Gwarancji", Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, a także z tytułu zabezpieczeń i kar nieobjętych klasyfikacją budżetową Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji w sposób jednoznaczny wynika, że Skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych 7,72 ha. Wobec tego, ww. nieruchomości lub ich części może zostać zajęta przez organ egzekucyjny. Poza tym, Skarżący chcąc spłacić należność zadłużenie wobec ARiMR może dobrowolnie sprzedać część posiadanych nieruchomości, tym bardziej, że sam wskazywał, iż nie daje sobie rady w prowadzeniu tego gospodarstwa. Tym samym Skarżący może m.in. uniknąć wówczas ponoszenia kosztów postępowania egzekucyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe, należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie nie zaszła określona w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. przesłanka umorzenia kwoty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. VI. Wskazać należy, że zarówno agencja płatnicza jak również Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zobligowane są do ochrony interesów budżetu wspólnotowego, zapobiegania i należytego traktowania każdej nieprawidłowości popełnionej przez beneficjenta pomocy. Przepis art. 5a rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 23.06.2006 r., str. 90, z późn. zm.) wskazuje na uprawnienie państwa członkowskiego do podjęcia decyzji o niekontynuowaniu windykacji, jeżeli kwota nienależnie wypłacona rolnikowi nie przekracza 100 euro w ramach jednego programu pomocy. Z analizy powyższego wynika, że państwo członkowskie zobowiązane jest do bezwzględnego dochodzenia należności. W związku z powyższym, organy I i II instancji zastosowały prawidłowo przepisy § 4 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2010 r. i decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. trafnie odmówiono Skarżącemu umorzenia należności. VII. W kwestii złożenia podpisu pod wnioskiem, którego skarżący nie czytał wskazać należy, iż fakt ten nie stanowi podstawy do uniknięcia odpowiedzialności. Podpisanie się pod wnioskiem o płatność, co nastąpiło dnia [...].5.2005 r., oznacza również akceptację wszystkich uwarunkowań z tym związanych, w tym także zapewnienia widniejącego na ostatniej stronie: znane mi są zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Skarżący także zobowiązał się do utrzymania gruntów rolnych, zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich w dobrej kulturze rolnej. Z racji braku respektowania tego ostatniego zapewnienia Kierownik BP ARiMR w R. decyzją z dnia [...].3.2007 r. uchylił decyzją własną z dnia [...].4.2006 r. i orzekł o odmowie przyznania płatności ONW. Ponieważ skarżący nie złożył odwołania można przyjąć, iż był świadomy zaniedbań, o których była wyżej mowa; nie powoływał się wówczas na to, że nieświadomie podpisał wniosek o płatność, a zatem trzeba wskazać, iż argument przedstawiony w skardze nie był akcentowany, kiedy także stawiano zarzut braku utrzymania działek w dobrej kulturze rolnej, co stanowi obowiązek i oczywistość dla każdego rolnika. Reasumując brak znajomości treści wniosku o płatności ONW przed jego podpisaniem jest argumentem, któremu nie można dać wiary. Gdyby był on prawdziwy, to byłby podnoszony na każdym etapie postępowania, zwłaszcza w fazie początkowej, tj. np. w zakresie zaskarżenia decyzji Kierownika BP ARiMR w R. z dnia [...].3.2007 r., której prawidłowości Skarżący nie zanegował. VIII. W kwestii aktualnego stanu zdrowia i możliwości umorzenia z tego tytułu należności wskazać należy, iż nie ma ku temu podstaw prawnych. IX. Mając na względzie treść art.151 p.p.sa. należało orzec jak w sentencji.