V SA/Wa 2700/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant st. sekr. sąd. - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę Przedmiotem sprawy jest skarga J. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2010r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2010r. Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu [...].05.2004r. J. S. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w G. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. decyzją Nr [...] z dnia [...].12.2004r. przyznał wnioskodawcy płatność w kwocie 3 415,32 zł., która została przelana na rachunek bankowy producenta. W dniu [...] grudnia 2009r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją z [...].12.2004r., z powodu ujawnienia istotnych nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi. W rezultacie przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura decyzją z [...].12.2009r. Nr [...] uchylił dotychczasową decyzję z [...].12.2004r. i odmówił przyznania J. S. płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wnioskodawca nie spełniał warunku ustawowego do przyznania płatności ONW w dniu wydania decyzji z [...].12.2004r., tzn. posiadania gruntów rolnych, albowiem 30.11.2004r. zaprzestał użytkowania tych gruntów i przekazał je umową darowizny zawartą w formie aktu notarialnego Repertorium [...] sporządzonego przez notariusza w G., w tym dniu. Ten akt notarialny nie był znany organowi w chwili wydawania decyzji przyznającej płatność, wpłynął on do Biura Powiatowego 30.12.2004r. w związku z prowadzoną przez organ sprawą dotyczącą przyznania renty strukturalnej, wszczętą również na wniosek J. S.. Decyzja z [...].12.2009r. została doręczona skarżącemu 16.12.2009r., nie złożył od niej odwołania. Pismem z dnia 30.04.2010r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zawiadomił J. S. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)przyznanych mu decyzją z [...].12.2004r. W dniu [...].06.2010r. Prezes ARiMR orzekł decyzją o ustaleniu J. S. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w łącznej wysokości 3 415, 32 zł powiększoną o odsetki jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż jej podstawą prawną jest art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634) (dalej: ustawa), zgodnie z którym kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszu Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej ustala w drodze decyzji administracyjnej Prezes ARiMR. Do pobrania takich środków doszło przez J. S. na podstawie decyzji z [...].12.2004r., która została następnie uchylona decyzją z [...].12.2009r. Środki te jako nienależnie pobrane podlegają zwrotowi. Po złożeniu przez beneficjenta wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżoną decyzją Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2010r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2010r. Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Prezes Agencji orzekając ponownie podtrzymał dotychczasowe argumenty, ponadto stwierdził, że beneficjent nie wykazał, iż złożył akt notarialny do Agencji wcześniej niż 30 grudnia 2004r. Rozważył również czy zgodnie z art. 49 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 nie nastąpiło przedawnienie zwrotu płatności uznanej za nienależną. Zgodnie z tym przepisem następuje przedawnienie jeśli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż 10 lat, okres ten ogranicza się do czterech lat, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze. Wypłata płatności J. S. z tytułu ONW za 2004r., uznanych następnie za nienależnie pobrane nastąpiła 16.02.2005r., natomiast decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW została mu doręczona 24.06.2010r., a więc przed upływem 10 lat od daty płatności. W sprawie nie ma również zastosowania termin 4 lat, ponieważ o zaniechaniu prowadzenia działalności rolniczej producent powiadomił Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. już po wydaniu decyzji o przyznaniu płatności, co nie stanowi pozytywnej przesłanki do stwierdzenia działania w dobrej wierze. W skardze na tą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzucił jej naruszenie obowiązujących przepisów oraz błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi zakwestionował prawidłowość wznowienia postępowania w sprawie przyznania mu płatności z tytułu ONW za 2004r. Wskazał, że absurdalne jest stwierdzenie, iż w 2009r. pojawiły się w sprawie nowe okoliczności, nieznane organowi podczas wydawania decyzji. W Biurze Powiatowym ARiMR w G. już w 2004r. była znana sprawa, iż zamierza on przekazać swoje gospodarstwo rolne następcy w zamian za otrzymanie renty strukturalnej albowiem wniosek o przyznanie renty strukturalnej został złożony 02.08.2004r. Ponadto akt notarialny w sprawie przekazania gospodarstwa rolnego został aneksowany w dniu 30.12.2004r. można więc przyjąć, że przekazanie gospodarstwa rolnego nastąpiło w tym dniu, zatem decyzja o przyznaniu płatności z [...].12.2004r. była prawidłowa. Ponadto Biuro Powiatowe ARiMR już 30.11.2004r. posiadało wiedzę o zawarciu aktu notarialnego – umowy darowizny gospodarstwa rolnego, po weryfikacji tego aktu przez urzędnika skarżący sporządził aneks w dniu 30.12.2004r., jednak na okoliczność przedstawienia aktu w Agencji 30.11.2004r. beneficjent nie ma żadnego dokumentu. W każdym razie od 2004r. do 2009r. nie pojawiły się w sprawie żadne nowe okoliczności i dowody nieznane organowi w dniu wydawania decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Kierując się powyższymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych wyżej powołanymi przepisami, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zauważa, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR z [...] września 2010r. stanowił art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634). Zgodnie z tym przepisem Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnych, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej lub krajowych przeznaczonych na finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Zaznaczyć należy, iż środki finansowe nienależnie wypłacone skarżącemu z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania pochodzą ze środków z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2 ustawy. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje niewątpliwie wtedy, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Zaznaczyć i podkreślić jednakże należy, iż w takim przypadku zadaniem Prezesa Agencji nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną). Jak wynika ze stanu faktycznego niniejszej sprawy decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. Nr [...] z dnia [...].12.2004r. została przyznał wnioskodawcy płatność w kwocie 3 415,32 zł. z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (zwana dalej płatnością ONW). Przyznana płatność została zrealizowana w dniu 16.02. 2005 r. na rachunek bankowy producenta wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Następnie, po uprzednim wznowieniu postępowania Kierownik Biura decyzją z [...].12.2009r. Nr [...] uchylił dotychczasową decyzję z [...].12.2004r. i odmówił przyznania J. S. płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Podkreślić należy, iż decyzja ta nie została przez skarżącego zaskarżona, tym samym stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji, przez co skarżący zgodził się z poczynionymi tam ustaleniami faktycznymi i związanymi z tym konsekwencjami. W oparciu o ostateczną decyzję z 10.12.2009r. odmawiającą skarżącemu przyznania płatności ONW za rok 2004, Prezes Agencji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez J. S. środków finansowych, a następnie w dniu [...] czerwca 2009 r., wydał decyzję w tym przedmiocie, utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją z [...] września 2010 r. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż Prezes ARiMR słusznie uznał, że skarżący utracił prawo do uzyskania płatności na rok 2004, skoro decyzja z [...] grudnia 2004 r. przyznająca mu te płatności została decyzją ostateczną wyeliminowana z obrotu prawnego. W tej sytuacji środki pieniężne przekazane skarżącemu na wskazany przez niego we wniosku o wpis do ewidencji producentów rachunek bankowy w dniu 16 lutego 2005 r. należało uznać za pobrane nienależnie w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) ww. ustawy z dnia 9 maja 2008 r., a to musiało skutkować zobowiązaniem skarżącego do ich zwrotu. Jednocześnie wskazać trzeba, iż organ orzekając w trybie art. 29 ust. 1 ww. ustawy prawidłowo określił kwotę podlegającą temu zwrotowi, tj. wynikającą z decyzji z [...] grudnia 2004 r. i wypłaconą w dniu 16 lutego 2005 r. Prezes Agencji słusznie też (zgodnie z prawem) obciążył skarżącego odsetkami za zwłokę od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość nienależnie pobranych płatności do dnia ich zwrotu. Stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego. Przepisy krajowe w tym zakresie zawarte zostały - w myśl dyspozycji art. 29 ust. 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - w Dziale III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Nadto należy w tym miejscu zaznaczyć, iż rozstrzygnięcie to jest zgodne z ww. przepisami prawa krajowego, ale również i przede wszystkim z art. 71 ust.2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGiR) [Dz.Urz. UE L 153 z 30.04.2004r.], zgodnie z którym w przypadku zaistnienia nienależnych płatności indywidualny beneficjent środka rozwoju obszarów wiejskich jest zobowiązany do zwrotu kwoty zgodnie z art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.Urz. WE L 327 z 12.12.2001r.). Należy zauważyć, że to ostatnie rozporządzenie Komisji ma zastosowanie do okresów premiowych rozpoczynających się przed 1 stycznia 2005r. Zgodnie z art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz zgodnie z art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18), w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone za okres między powiadomieniem o obowiązku rolnika do zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Powyższej oceny Sądu - dotyczącej legalności zaskarżonej decyzji - nie zmieniają zarzuty podniesione w skardze. Zdaniem Sądu nie uzasadniały one wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty te odnoszą się w istocie do decyzji z [...].12.2009r. wydanej w wyniku wznowienia postępowania, która stała się ostateczna, nie była bowiem skarżona przez J. S. w postępowaniu administracyjnym, w konsekwencji nie mogła więc i nie była przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym, tak więc tylko ewentualne wydanie nowej decyzji jest jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej. Takiego wyeliminowania decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania i odmawiającej skarżącemu przyznania płatności ONW na rok 2004 nie było, nie można więc zakwestionować jej mocy obowiązującej w innej sprawie (niniejszej), ze skargi na inną decyzję administracyjną. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr153, poz.1270), dalej: p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i powołana podstawą prawną, jednak orzeka w granicach danej sprawy. Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sad stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynność wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia. Sprawą w której może orzekać sąd jest więc sprawa administracyjna - wszczęta z urzędu przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW, o której wszczęciu zawiadomiono skarżącego pismem z dnia 30.04.2010r.( pismo w aktach administracyjnych sprawy). Nie mieści się natomiast w granicach niniejszej sprawy postępowanie i decyzja z [...].12.2009r. wydana w wyniku wznowienia postępowania postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r., której beneficjent nie skarżył w zwyczajnym ani nadzwyczajnym trybie. Dlatego też zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione ponieważ w istocie nie dotyczą zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów, uznając, że zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z prawem materialnym, nie stwierdzono też naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy ani stanowić podstawę wznowienia postępowania, na podstawie art. 151 p.p.s.a sąd orzekł jak w sentencji.