V SA/Wa 2701/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi A. O., J. O. - wspólników spółki cywilnej "[...]" s.c. [...] w B. na decyzję Ministra Rozwoju (obecnie Minister Rozwoju i Finansów) z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków niekwalifikowanych otrzymanych w ramach projektu finansowanego z udziałem środków europejskich: oddala skargę. Przedmiotem skargi A. i J. O. prowadzących wspólnie działalność w formie spółki cywilnej pod nazwą "..." s.c ... (dalej: "Strona", "Skarżący" lub "Beneficjent") jest decyzja Ministra Rozwoju z dnia ... lipca 2016 r. uchylająca decyzję Marszałka Województwa ... z dnia ... maja 2016 r. w części dotyczącej zwrotu kwoty ... zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych i w tym zakresie umarzająca postępowanie przed organem pierwszej instancji, a w pozostałej części utrzymująca decyzję tego organu w mocy. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 23 września 2013 r. zawarta została Umowa o dofinansowanie projektu pt. "..." (nr ...), aneksowana 17 października 2014 r. na kwotę dofinansowania ... zł. Realizację projektu początkowo zakładano w terminie do 1 stycznia 2014 r. do 30 listopada 2014 r., ostatecznie przedłużono do końca 2014 r. Pismem z dnia ... kwietnia 2015 r. Instytucja Pośrednicząca PO KL nadzorująca realizację zaskarżonego projektu poinformowała beneficjenta o końcowym rozliczeniu projektu z zastosowaniem reguły proporcjonalności. IP zarzucała beneficjentowi nieosiągnięcie kryterium strategicznego oraz niezrealizowanie innych założeń wniosku o dofinansowanie, w tym w zakresie liczby osób, które przystąpiły do egzaminów językowych, jak również liczby osób, które uzyskały certyfikaty poświadczające znajomość języka angielskiego na określonym poziomie. Wyliczona kwota wydatków niekwalifikowalnych początkowo wynosiła ... zł. Beneficjent odpowiedział na zastrzeżenia IP pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r., jak również pismem z dnia 3 czerwca 2015 r., wyjaśniając przyczyny nieosiągnięcia kwestionowanych wskaźników oraz zapewniając, iż wykorzystał wszystkie możliwości, by te wskaźniki osiągnąć. Jednocześnie beneficjent zawnioskował do IP o odstąpienie od rozliczenia projektu według reguły proporcjonalności. IP nie przyjęła wyjaśnień beneficjenta. Pismem z dnia 26 czerwca 2015 r. oraz z dnia 25 lipca 2015 r. IP ponownie wezwała beneficjenta do zwrotu stwierdzonych z tego tytułu wydatków niekwalifikowalnych. Na wezwanie Beneficjent odpowiedział pismem z dnia 21 sierpnia 2015 r, w którym po raz kolejny zawnioskował o odstąpienie od reguły proporcjonalności, przedstawiając swoje argumenty. W ocenie IP wyrażonej w piśmie z dnia 31 sierpnia 2015 r. Beneficjent nie przedstawił żadnych nowych argumentów, które przemawiałyby za przychyleniem się do jego wniosku. W związku z brakiem zwrotu stwierdzonych wydatków niekwalifikowalnych w dniu ... września 2015 r. Marszałek Województwa ... wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie. W jego wyniku w dniu ... listopada 2015 r. wydał decyzję, w której zobowiązał beneficjenta do zwrotu ww. wydatków niekwalifikowalnych w wysokości ... zł. Beneficjent nie zgodził się z decyzją Marszałka i w dniu 16 grudnia 2015 r. odwołał się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Minister Rozwoju w dniu ... marca 2016 r. wydał decyzję, w której uchylił zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa ... i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji Minister wskazał, iż w analizowanej sprawie organ I instancji powinien był ocenić nie tylko spełnienie - poprzez działania projektowe - kryterium strategicznego, lecz przede wszystkim kryterium dostępu. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż od charakteru niespełnionego kryterium zależy stopień nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu, a przez to i kwota wydatków niekwalifikowalnych. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał na potrzebę przeanalizowania przesłanek do odstąpienia od zastosowania reguły proporcjonalności, tj. poza zmianą warunków zewnętrznych, organ odwoławczy wskazał na potrzebę oceny ewentualnego wystąpienia w analizowanym projekcie siły wyższej. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Marszałek Województwa ... w dniu ... maja 2016 r. wydał decyzję, w której związku z rozliczeniem projektu z zastosowaniem reguły proporcjonalności zobowiązał beneficjenta do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych w wysokości ... zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na końcowe rozliczenie projektu z zastosowaniem reguły proporcjonalności zdefiniowanej w "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL" (zwanych dalej: "Wytycznymi") z uwagi na niespełnienie przez beneficjenta kryterium dostępu określonego w dokumentacji konkursu otwartego nr ..., według którego 70% osób objętych wsparciem projektu miało osiągnąć pełen poziom kompetencji językowych zgodny z Europejskim Systemem Opisu Kształcenia Językowego, oraz niespełnienie kryterium strategicznego, zgodnie z którym grupę docelową projektu w 50% stanowić miały osoby powyżej 50 roku życia. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Beneficjent pismem z dnia 15 czerwca 2016 r. wniósł odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania, Minister Rozwoju zaskarżoną decyzją z dnia ... lipca 2016 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia ... maja 2016 r. w części dotyczącej zwrotu kwoty ... zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, a w pozostałej części utrzymał decyzję tego organu w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wskazał, iż w dokumentacji konkursu otwartego nr ..., w ramach którego zaskarżony projekt został zatwierdzony do dofinansowania, ustanowiono kryterium dostępu zobowiązujące, aby szkolenia i kursy językowe realizowane w ramach projektu dla 70% uczestników projektu zakończyły się uzyskaniem certyfikatu potwierdzającego zdobycie określonego poziomu biegłości językowej zgodnie z Europejskim Systemem Opisu Kształcenia Językowego (ESOKJ). Ponadto, w konkursie ustanowiono kryterium strategiczne premiujące projekty, w których grupę docelową w co najmniej 50% stanowiły osoby powyżej 50 roku życia. Zaskarżony projekt spełniał ustanowione w konkursie kryterium dostępu, w związku z czym wniosek o dofinansowanie przeszedł pozytywnie ocenę formalną i został przekazany do oceny merytorycznej, w wyniku której za spełnienie przywołanego kryterium strategicznego otrzymał dodatkowe 30 punktów. Celem głównym projektu było nabycie umiejętności posługiwania się językiem angielskim na pełnym podstawowym poziomie biegłości A wg skali ESOKJ, przez ... mieszkańców miasta ... w wieku 25-64 lata z wykształceniem co najwyżej średnim w terminie realizacji projektu. Do pomiaru stopnia realizacji celu głównego zdefiniowano mierniki. Realizację celu głównego zapewnić miały cele szczegółowe mierzone za pomocą mierników wskazanych na stronie 3 i 4 zaskarżonej decyzji. Na podstawie końcowego wniosku Beneficjenta o płatność (nr ...) i załączonego do niego formularza PEFS (Podsystemu Monitorowania Europejskiego Funduszu Społecznego) oraz uwzględniając przedstawiane przez beneficjenta dodatkowe wyjaśnienia pisemne ustalono, iż w ramach analizowanego projektu osiągnięto następujący stan faktyczny. Skarżący objęli wsparciem projektu ... osób w stosunku do ...początkowo planowanych, w tym ... osób w wieku powyżej 50 lat (początkowo zakładano ... osoby). Niniejsze było efektem zrekrutowania do projektu dodatkowych .. osób w miejsce tych, którzy ukończyli szkolenia na poziomie A1 a następnie zrezygnowały z udziału w szkoleniu A2. W związku z tym łączna liczba ... uczestników projektu wynika ze zrekrutowania 144 osób na szkolenie A1, 120 osób na szkolenie A2, ... dodatkowych nowych osób na szkolenie A2, w miejsce ... osób, które zrezygnowały. Egzamin TELC A2 zdało ... osób, w tym .. osób w wieku powyżej 50. roku życia. Tym samym wskaźniki wpisujące się w kryterium dostępu i kryterium strategiczne w projekcie zrealizowano na następującym poziomie: - Kryterium dostępu - szkolenia i kursy językowe realizowane w ramach projektu dla 70% uczestników projektu zakończyły się uzyskaniem certyfikatu potwierdzającego zdobycie określonego poziomu biegłości językowej zgodnie z Europejskim Systemem Opisu Kształcenia Językowego (ESOKJ); - Wskaźnik pomiaru - liczba osób dorosłych z wykształceniem co najwyżej średnim w wieku 25-64 lata, które zdobyły certyfikat z języka angielskiego TELC A2 wg skali ESOKJ - 165 osób tj. 77,83% wartości docelowej (165/212); - Kryterium strategiczne - grupę docelową projektu co najmniej w 50% stanowią osoby powyżej 50. roku życia; - Wskaźnik Pomiaru - liczba osób dorosłych w wieku 50-64 lata, które uczestniczyły w kształceniu ustawicznym w ramach projektu w zakresie języków obcych - 156 osób tj. 95,7% wartości docelowej (156/163). Minister stwierdził, iż bezsprzecznym jest zobowiązanie Skarżących do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, które powzięli przystępując do umowy o dofinansowanie (§3 pkt 1). Załącznikiem do umowy był właśnie wniosek o dofinansowanie. Tym samym, Skarżący zobowiązali się do realizacji z góry określonego celu projektu wyrażonego m.in. poprzez cele szczegółowe, mierzone za pomocą wyznaczonych wskaźników. Przez cały okres realizacji projektu Beneficjent obowiązywały zapisy Wytycznych - zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie (§ 3 pkt 4). Z zapisów Wytycznych wynika, na co słusznie wskazywał w zaskarżonej decyzji organ I instancji, zobowiązanie do proporcjonalnego rozliczenia projektu w zależności od osiągniętych założeń merytorycznych projektu wyrażonych zdefiniowanymi wskaźnikami. Punktem wyjścia dla ustalenia przesłanek do rozliczenia projektu według reguły proporcjonalności jest weryfikacja stopnia realizacji założeń merytorycznych projektu, zatem w szczególności spełnienia poprzez projekt kryterium dostępu, które warunkowało poddanie projektu ocenie w ogłoszonym konkursie, a dalej spełnienie kryterium strategicznego, z tytułu którego projekt otrzymał dodatkowe punkty, a przez to uzyskał przewagę konkurencyjną wobec innych projektów niespełniających ustanowionego kryterium strategicznego. Zgodnie z założeniami merytorycznymi projektu beneficjent zaplanował szkolenie z języka angielskiego na poziomie A1 dla 144 osób oraz na poziomie A2 dla 264 osób (w tym 144 osoby miały kontynuować naukę po ukończeniu szkoleń na poziomie A1). Finalnie do egzaminu językowego podeszły 184 osoby. Spośród nich wynik pozytywny uzyskało 165 osób, podczas gdy dla spełnienia kryterium wymagane było 185 osób. Zatem, nie został zrealizowany wskaźnik, który przesądzał o spełnieniu w projekcie kryterium dostępu. Organ II instancji zaznaczył, iż zgodnie z Wytycznymi (rozdz. 3.1.5 pkt 1a) "w przypadku niespełnienia kryterium dostępu w ramach projektu - podmiot będący stroną umowy może uznać wszystkie wydatki dotychczas rozliczone w ramach projektu za niekwalifikowalne". Oznacza to, iż z uwagi na niezrealizowanie przez Skarżących kryterium dostępu spełnione zostały przesłanki do rozliczenia projektu z zastosowaniem reguły proporcjonalności. Zdaniem Ministra, przywołany zapis Wytycznych dopuszcza nawet żądanie przez IP zwrotu całości dofinansowania przekazanego na realizację projektu. W dalszej części Wytyczne stanowią, iż stopień niezrealizowania kryterium wpływa na wysokość zmniejszenia dofinansowania projektu, czyli wysokość określonych z tego tytułu wydatków niekwalifikowalnych. W analizowanej sprawie kryterium dostępu nie zostało spełnione w odniesieniu do 20 osób, które powinny były uzyskać certyfikat, aby można było uznać kryterium za spełnione, tj. 165 osób uzyskało certyfikat w stosunku do 185 wymaganych według kryterium (89,2%). Oznacza to niezrealizowanie założeń ustanowionego kryterium dostępu na poziomie 10,8%. Jednocześnie, ponieważ Skarżący przyjęli wyższą od wymaganej efektywność prowadzonych szkoleń językowych - założenia merytoryczne projektu nie zostały zrealizowane na poziomie 22,17%, tj. 165 osób uzyskało certyfikat w stosunku do 212 założonych we wniosku o dofinansowanie. Natomiast, co do kryterium strategicznego zobowiązującego Skarżących, aby 50% objętych wsparciem stanowiły osoby w wieku powyżej 50. roku życia, w ocenie organu odwoławczego analogicznie do wyżej przeprowadzonej analizy kryterium dostępu, oceny spełnienia kryterium strategicznego należy dokonać w odniesieniu do założeń obowiązującego Skarżących wniosku o dofinansowanie, dotyczy to również założonej liczby uczestników projektu. Nieuprawnione zdaniem organu odwoławczego było dokonanie oceny spełnienia kryteriów w odniesieniu do innych wartości wskaźników docelowych niż założone we wniosku o dofinansowanie. Minister zauważył, iż liczba osób planowanych do objęcia wsparciem wskazana w kolejnych wersjach wniosku o dofinansowanie nie uległa zmianie, na co organ I instancji zwracał uwagę w zaskarżonej decyzji i co zarzucał Skarżącym, tj. że nie wystąpili do IP o zmianę wniosku o dofinansowanie w zakresie liczby uczestników projektu. Fakt, iż ostatecznie w projekcie wsparto większą liczbę osób, wynikał z działań zaradczych podejmowanych przez Skarżących, inicjowanych w odpowiedzi na zidentyfikowane rezygnacje ze wsparcia projektu, co nie może przemawiać na ich niekorzyść. Rekrutowanie kolejnych osób do projektu, z uwagi na późne włączenie ich w proces edukacyjny realizowany w ramach projektu, po stronie Skarżących obarczone było dużym ryzykiem nieosiągnięcia założonych wartości docelowych. Zdaniem organu odwoławczego, nie dowiedziono w analizowanej sprawie, aby w jakimkolwiek okresie realizacji projektu liczba osób uczestniczących w działaniach projektu była wyższa niż wartości wynikające z wniosku o dofinansowanie. Zatem istotnie, jak stwierdził organ I instancji, brzmienie kryterium strategicznego uzależniało liczbę uczestników projektu w wieku powyżej 50 lat od łącznej liczby uczestników w całym projekcie, jednak za wartość docelową w analizowanej sprawie zdaniem organu odwoławczego należy przyjąć wartość wynikającą z obowiązującego wniosku, tj. 50% z 264 osób planowanych do objęcia wsparciem szkoleniowym w projekcie. Organ odwoławczy zauważył, iż na etapie postępowania pierwszo-instancyjnego odmówiono uwzględnienia w kwestionowanym wskaźniku dotyczącym liczby osób objętych wsparciem w wieku powyżej 50 roku życia 9 osób, które ukończyły 50 lat w trakcie udziału w projekcie. Jednakże, zdaniem organu II instancji, w analizowanym projekcie spełnione zostało powyższe założenie, tj. udzielono wsparcia osobom, które mając ukończony 50. rok życia, tj. w dniu zakończenia udziału w projekcie wyposażone zostały w umiejętności i wiedzę do pozyskania zatrudnienia. Na tym tle, w ocenie organu odwoławczego osoby te należy uwzględnić w ramach wskaźnika odpowiadającego za pomiar kryterium strategicznego. Tym samym, uwzględniając powyższe rozważania organ odwoławczy ustalił, iż Skarżący wsparli w ramach projektu nie 156 - jak twierdzi organ I instancji, ale 165 (156 + 9 kwestionowanych przez organ i instancji) osób w wieku powyżej 50. roku życia. Oznacza to, iż wskaźnik korespondujący z kryterium strategicznym zobowiązującym, aby 50% osób wspartych w projekcie było powyżej 50 roku życia został zrealizowany na poziomie 62,5% (165/264). Zatem kryterium strategiczne, za które projekt otrzymał dodatkowe 30 punktów, zostało spełnione. W ocenie Ministra, niezasadne w tym względzie są także zastrzeżenia organu I instancji co do kwalifikowalności osób zrekrutowanych do projektu pod kątem spełnienia przez nich kryteriów kwalifikowalności, w szczególności dotyczących wieku powyżej 50. roku życia. W zaskarżonym projekcie nie zrealizowano ponadto wskaźnika dotyczącego zdawalności egzaminu TELC A2 w grupie osób w wieku powyżej 50 lat. Egzamin zdało 60 osób z założonych 106. Niemniej, wskaźnik ten zawierał się we wskaźniku dotyczącym uzyskania certyfikatu TELC w ramach grupy wszystkich uczestników projektu, który posłużył do wyliczenia wydatków niekwalifikowalnych w związku z regułą proporcjonalności. W opinii organu II instancji, ponieważ jednak w projekcie nie zostały spełnione założenia wynikające z kryterium dostępu zasadnym jest przeanalizowanie rozliczenia projektu z zastosowaniem reguły proporcjonalności. Zakres wsparcia przedstawiony we wniosku o dofinansowanie zaskarżonego projektu wynikał z pomysłu i inicjatywy samych Skarżących, którzy odpowiedzieli na konkurs. Finalnie projekt w tym kształcie został przyjęty do realizacji, a Skarżący podpisali umowę o jego dofinansowanie. Dlatego też zasadne było oczekiwanie od Strony wypełnienia zapisów umowy, w szczególności realizacji wskaźników odpowiadających za spełnienie kryterium dostępu i kryterium strategicznego. Minister wyjaśnił, iż przy ustalaniu wydatków niekwalifikowalnych w związku z niespełnieniem kryterium dostępu organ I instancji stopień niezrealizowania wskaźnika odpowiadającego za jego pomiar odniósł do łącznej sumy wydatków merytorycznych poniesionych w ramach projektu, tj. ... zł. Organ I instancji przyjął, iż założenia merytoryczne związane z kwestionowanym kryterium dostępu nie zostały zrealizowane w 27,63%, co dało kwotę wydatków niekwalifikowalnych ... zł (27,63% x ... zł). Natomiast uwzględnienie wyliczonych proporcjonalnie wydatków niekwalifikowalnych w ramach zarządzania projektem (... zł + .. zł), kosztów pośrednich (... zł) oraz wydatków niekwalifikowalnych z tytułu niespełnienia kryterium strategicznego (... zł) – doprowadziło do uzyskania łącznie ... zł wydatków niekwalifikowalnych. W projekcie realizowano dwa zadania: tj. zadanie 1. Szkolenia z języka angielskiego na poziomie A1 wg skali ESOKJ oraz zadanie 2. Szkolenia z języka angielskiego na poziomie A2 wg skali ESOKJ oraz przeprowadzenie egzaminów TELC. W ramach obydwu zadań finansowano szkolenia językowe odpowiednio na poziomie A1 i A2, rozliczane według stawek jednostkowych, materiały szkoleniowe oraz w zadaniu 2. koszty egzaminu TELC A2. Organ odwoławczy podzielił decyzję organu I instancji o odstąpieniu od żądania zwrotu całości otrzymanego dofinansowania, niemniej w ocenie organu odwoławczego zasadna była korekta zastosowanej metodologii wyliczenia wydatków niekwalifikowalnych poprzez ograniczenie jej do wydatków rozliczonych w ramach zadania 2. O ile zadanie 1 zrealizowane zostało zgodnie z założeniami, bez zastrzeżeń instytucji nadzorującej projekt, czego efektem było rozliczenie określonych stawek jednostkowych, to wynikiem zdania 2 miało być uzyskanie certyfikatu TELC A2 przez zadeklarowaną grupę uczestników. Tymczasem nie wszyscy, którzy ukończyli zadanie 2, przystąpili do egzaminu, jak również nie wszyscy, którzy podeszli do egzaminu - zdali go. Stąd w ocenie organu odwoławczego zasadnym jest niekwalifikowanie części kosztów rozliczonych przez Skarżących w zadaniu 2 proporcjonalnie do niezrealizowanych w tym zakresie założeń. Ponadto, zasadne było oczekiwanie od Skarżących na tyle skutecznego zarządzania projektem, aby założone wskaźniki, w tym również dotyczące efektywności prowadzonych szkoleń - zostały osiągnięte. Oczekiwanie to było tym bardziej uzasadnione, że zadeklarowana przez Skarżących wartość docelowa kwestionowanego wskaźnika przesądziła o przyjęciu projektu do realizacji. Ponieważ ostatecznie nie udało ich się w pełni osiągnąć - zasadne jest pomniejszenie w związku z tym wydatków rozliczonych w zarządzaniu projektem oraz proporcjonalnie kosztów pośrednich. Zatem, w ocenie organu odwoławczego kwota wydatków niekwalifikowalnych w analizowanym projekcie przedstawia się następująco. Kwestionowany wskaźnik korespondujący z niespełnionym kryterium dostępu: Liczba osób dorosłych z wykształceniem co najwyżej średnim w wieku 25-64 lata, które zdobyły certyfikat z języka angielskiego TELC A2 wg skali ESOKJ - wykonanie 165 osób do 212 planowanych (77,83%). Stopień niezrealizowania kwestionowanego wskaźnika - 22,17% Wydatki rozliczone w zadaniu 2. - ... zł, w tym ... zł tytułem egzaminów TELC A2. Udział kosztów związanych z egzaminami TELC A2 (zadaniem zlecone) w łącznych kosztach zadania 2 - 8,84% (... zł/... zł). Udział zadania 2. w zadaniach merytorycznych - 69,33% (... zł/... zł). Wydatki Niekwalifikowalne - ... zł, w tym: Zadanie 2. - ... zł x 22,17% = ... zł; Zarządzanie projektem - ... zł (wydatki rozliczone w projekcie) x 22,17% x 69,33% = ... zł; Koszty pośrednie - ((... zł x 81,16%) + ...zł) x 8% = ... zł. Podstawa wyliczenia wydatków niekwalifikowalnych w ramach kosztów pośrednich pomniejszona została proporcjonalnie o koszty dotyczące egzaminów TELC A2, tj. zadania zleconego, którego koszt nie był uwzględniany do rozliczania kosztów pośrednich w projekcie. Wobec powyższego łączna wartość wydatków niekwalifikowalnych podlegających zwrotowi w związku z końcowym rozliczeniem projektu według reguły proporcjonalności to ... zł. Tym samym organ odwoławczy podtrzymał opinię organu I instancji, iż nastąpiło naruszenie zapisów umowy z uwagi na nieosiągnięcie założonych wskaźników projektu stanowi naruszenie zapisów umowy o dofinansowanie (§ 3 pkt 1), w której beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z aktualnie obowiązującym wnioskiem o dofinansowanie. Ww. naruszenie stanowi zarazem naruszenie zapisów art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r. , poz.885 i 938, dalej "u.f.p.") oraz jest podstawą do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 u.f.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuciła naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267, dalej "k.p.a.") poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej w związku z zaniecha dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz należytego wyjaśnienia podstawy faktycznej decyzji, co przejawiało się zaniechaniem poczynienia własnych ustaleń i ocen w sprawie na rzecz przyjęć powierzchownych i niepełnych oraz automatycznych ustaleń i ocen co do: przyjęcia faktu niezrealizowania projektu, negatywnej kwalifikacji zachowania Skarżących w zakresie dodatkowego naboru, który zmierzał do osiągnięcia założeń projektu oraz wystąpienia odstępstw w zakresie realizacji projektu, na które Skarżący nie mieli wpływu, zaniechaniem wskazania wysokości hipotetycznych strat finansowych poniesionych przez fundusz, pominięciem twierdzeń i dowodów przedstawionych przez skarżących oraz brakiem pełnego odniesienia się przez organ do argumentów oraz twierdzeń przedstawianych przez stronę skarżącą, w następstwie których to uchybień organ poczynił wadliwe i niepełne ustalenia faktyczne oraz zaniechał wszechstronnego zebrania materiału i wyjaśnienia stanu faktycznego, zarazem też dokonał wadliwej oceny zebranego materiału; - art. 80 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie i w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń skutkujących przyjęciem, że po pierwsze, projekt nie został zrealizowany, a po drugie, że niezrealizowanie projektu wyniki z przyczyn leżących wyłącznie po stronie Skarżących, a tym samym przyjęciu, że zastosowanie znajdzie zasada proporcjonalności, a także zastosowanie zasady proporcjonalności co do całego zadania, a nie do wydatków związanych z wyłączenie: egzaminem TELC, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie udzielenia stronie należytej i wyczerpującej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą wpływać na treść rozstrzygnięcia, w szczególności zaś brak identyfikacji po stronie organu w przekazywanych informacjach istotnych i kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych, w których zakresie poczynienie ustaleń było niezbędne do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, - art. 8 i 11 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania oraz zasad] przekonywania w postaci zaniechania przez organ ustosunkowania się w toki postępowania do zgłaszanych twierdzeń i argumentów Strony oraz brak w uzasadnieniu decyzji szczegółowej analizy indywidualnego stanu sprawy; a także przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 2 oraz art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. (dalej: "rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006") poprzez ich zastosowanie i przyjęcie, że beneficjent dopuścił się "nieprawidłowości" oraz nieuprawnionym i niezasadnym pomniejszeniu dofinansowania poprzez zastosowanie korekty w łącznej wysokości ... zł wyłącznie w oparciu o wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, ("PO KL"), co skutkowało w szczególności takimi uchybieniami jak: – przyjęcie fikcji niezrealizowania projektu, – brak rozważenia charakteru i wagi ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości, a także skutków finansowych dla funduszu, – brak rozważenia działań Skarżących zmierzających do osiągnięcia założeń projektu, – błędną kwalifikację zachowań Skarżących polegających na dodatkowym naborze, podczas gdy zachowania te winny zostać zakwalifikowane jako wykonanie projektu lub działania zmierzających do osiągnięcia założeń projektu, które winny powodować odstąpienie od zastosowania reguły proporcjonalności, – arbitralne i mechaniczne zastosowanie wskaźnika korekty, bez przeprowadzenia konkretnej analizy faktycznego zagrożenia wynikającego ze stwierdzonego naruszenia, – odwołanie się wyłącznie do abstrakcyjnej wysokości wskaźnika korekty bez rozważenia w okolicznościach sprawy adekwatności tego wskaźnika do wagi i charakteru naruszenia oraz wyjaśnienia z czego ta adekwatność wynika w realiach rozpatrywanej sprawy, – oparcie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie wysokości kwoty przypadającej do zwrotu wyłącznie o wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, które nie mogą samoistnie przesądzać o konieczności nałożenia korekty w określonej wysokości, – brak rzetelnego i prawidłowego rozważenie ryzyka szkody dla funduszy unijnych, w szczególności zaś zaniechanie przeanalizowania szeregu okoliczności wskazujących, że takie ryzyko w niniejszej sprawie nie wystąpiło skoro bez wydatkowania dodatkowych środków z funduszy unijnych cel główny projektu został osiągnięty dla większej liczby uczestników. - art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 oraz rozdział 3 podrozdział 1 sekcję 5 "Reguła proporcjonalności" wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki poprzez wadliwie ich zastosowanie i ustalenie kwoty do zwrotu z wadliwym uwzględnienia zasady proporcjonalności, co objawiało się przez żądanie zwrotu w zakresie wydatków związanych z realizacją całości zadania 2, pomimo tego, iż w ocenie organu nie został zrealizowany jedynie cel strategiczny nr 3, związany z przystąpieniem do egzaminu i uzyskaniem certyfikatu TELC przez 80% uczestników' projektu, który to cel ewentualnie został dotknięty nieprawidłowością w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006; - art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 9 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., a w konsekwencji błędne uznanie kwoty środków w wysokości ... zł wraz z odsetkami, jak dla zaległości podatkowych, jako przypadającą do zwrotu przez skarżących jako beneficjenta Projektu oraz żądanie zwrotu ww. kwoty; - art. 184 u.f.p. poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia procedury wydatkowania i rozliczania w sytuacji, w której regulujące powyższe procedury wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki dla zastosowania reguły proporcjonalności - co stanowi podstawę wydania zaskarżonej decyzji - wymagają, by nie osiągnięto założeń projektu, a ewentualne nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu wynikało z przyczyn leżących po stronie skarżącej, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powyższe zarzuty rozwinęła, podając szczegółowe motywy. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W powyższym kontekście stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W pierwszej kolejności Sąd stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie będzie mogła zostać zastosowana reguła proporcjonalności określona w Wytycznych z zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Należy wskazać, że na podstawie umowy o dofinansowanie Beneficjent w myśl § 3 (ust. 1-3) umowy zobowiązał się do realizacji projektu na podstawie wniosku, zapoznał się m.in. z treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz zobowiązał się przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu do stosowania aktualnych Wytycznych (§ 3 ust. 4). Z kolei w § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 wskazano, że jeżeli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest przez Beneficjenta wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i/lub wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., Beneficjent zobowiązuje się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji, zgodnie z założeniami merytorycznymi projektu Beneficjent zaplanował szkolenie z języka angielskiego na poziomie A1 dla 144 osób oraz na poziomie A2 dla 264 osób (w tym 144 osoby miały kontynuować naukę po ukończeniu szkoleń na poziomie A1). Finalnie do egzaminu językowego podeszły 184 osoby. Spośród nich wynik pozytywny uzyskało 165 osób, podczas gdy dla spełnienia kryterium wymagane było 185 osób. Zatem nie został zrealizowany wskaźnik, który przesądzał o spełnieniu w projekcie kryterium dostępu. Należy zaznaczyć, że zgodnie § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu na podstawie wniosku o dofinansowanie projektu, w którym określone zostały cele, wskaźniki pomiaru celów oraz zadania służące do osiągnięcia założonych celów. Na realizację projektu Beneficjent otrzymał środki dofinansowania w wysokości ... zł, które to stanowią środki publiczne i powinny być wykorzystywane z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów i optymalnego doboru metod i środków służących osiąganiu założonych celów. Sąd podziela stanowisko organów orzekających, że winna znaleźć zastosowanie reguła proporcjonalności. Na marginesie należy zauważyć, że reguła proporcjonalności została wprowadzona po to aby Beneficjenci, którzy nie zrealizowali zakładanych celów nie musieli zwracać całości otrzymanego dofinansowania, tylko co najwyżej proporcjonalnie do nieosiągniętego celu. Umowa o dofinansowanie bowiem precyzyjnie określała prawo instytucji będącej jej stroną do żądania zwrotu części lub całości środków dofinansowania w przypadku naruszenia postanowień umowy, w tym realizacji projektu niezgodnie z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie projektu. Wytyczne wskazują w sekcji 5 podrozdziału 3.1, że: reguła proporcjonalności dotyczy rozliczenia projektu pod względem finansowym w zależności od stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu. W związku z powyższym: a) w przypadku niespełnienia kryterium dostępu w ramach projektu – podmiot będący stroną umowy może uznać wszystkie wydatki dotychczas rozliczone w ramach projektu za niekwalifikowalne; b) w przypadku niespełnienia kryterium strategicznego w ramach projektu lub nieosiągnięcia celu projektu (wyrażonego wskaźnikami produktu lub rezultatu w zależności od założeń wskazanych w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie projektu. Reguła proporcjonalności nie obejmuje rezultatów miękkich projektu) – wysokość wydatków w dotychczas zatwierdzonych wnioskach o płatność może zostać proporcjonalnie zmniejszona, co jednocześnie oznacza odpowiednie obniżenie kwoty dofinansowania określonej w umowie o dofinansowanie projektu; wysokość zmniejszenia dofinansowania uzależniona jest od stopnia niezrealizowania kryterium lub celu projektu; zmniejszenie dofinansowania dotyczy wydatków związanych z tym zadaniem merytorycznym (zadaniami merytorycznymi), którego założenia nie zostały osiągnięte lub kosztów zarządzania projektem i kosztów pośrednich; stopień nieosiągnięcia założeń projektu określany jest przez podmiot będący stroną umowy. Dodatkowo Wytyczne wskazują, że reguła proporcjonalności weryfikowana jest przez podmiot będący stroną umowy według stanu na zakończenie realizacji projektu na etapie weryfikacji końcowego wniosku o płatność. W myśl pkt 3 Wytycznych (Podrozdział 3.1.5, Sekcja 5 - Reguła proporcjonalności) zastosowanie reguły proporcjonalności ma miejsce pod warunkiem, że nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu wynika z przyczyn leżących po stronie Beneficjenta. Podczas ustalania stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu podmiot będący stroną umowy bierze pod uwagę m.in.: stopień winy lub niedochowania należytej staranności przez Beneficjenta skutkujące nieosiągnięciem ww. założeń, charakter kryterium, okoliczności zewnętrzne mające na to wpływ, w szczególności opóźnienia ze strony podmiotu będącego stroną umowy w zawarciu umowy lub przekazywaniu środków na finansowanie projektu. Podmiot będący stroną umowy o dofinansowanie projektu może odstąpić od rozliczenia projektu zgodnie z regułą proporcjonalności lub obniżyć wysokość środków tej regule podlegających, jeśli Beneficjent o to wnioskuje i należycie uzasadni przyczyny (pkt 4). Reguła proporcjonalności nie ma zastosowania w przypadku wystąpienia siły wyższej (pkt 5). Należy również podkreślić, że w myśl Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: "Zasady finansowania") reguła proporcjonalności dotyczy rozliczenia projektu pod względem finansowym w zależności od stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu. Nie jest bowiem zasadne, aby w przypadku niezrealizowania założeń merytorycznych projektu, wydatki były akceptowane w wysokości określonej we wniosku o dofinansowanie. Dotyczy to zarówno pomniejszenia kosztów tego zadania merytorycznego, które nie zostało zrealizowane zgodnie z założeniami, jak również odpowiedniej wysokości kosztów zarządzania projektem oraz kosztów pośrednich. Ponadto w Zasadach finansowania w odniesieniu do reguły proporcjonalności wskazano, że w sytuacji, gdy nie osiągnięto założeń danego zadania na zaplanowanym poziomie, ale jednocześnie poziom wydatków poniesionych na to zadanie jest adekwatny do faktycznie osiągniętych założeń, regułą proporcjonalności są objęte wyłącznie koszty zarządzania projektem i koszty pośrednie (gdyż wydatki związane z danym zadaniem zostały poniesione proporcjonalnie do osiągniętych założeń). Stopień nieosiągnięcia założeń projektu określany jest przez właściwą Instytucję Pośredniczącą/Instytucję Wdrażającą (Instytucję Pośredniczącą II stopnia). Zgodzić się należy z Ministrem Rozwoju, iż bezzasadny jest zarzut Strony odnośnie zastosowania przez organ reguły proporcjonalności dla całego zadania 2, a nie dla poszczególnych jego elementów, bowiem zdobycie certyfikatu TELC na poziomie A2 z języka angielskiego przez minimum 80% osób wśród zadeklarowanej liczby uczestników projektu było jednym z celów szczegółowych projektu (str. 6 wniosku o dofinansowanie). Ponadto, jak trafnie wyjaśnił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji uzyskanie certyfikatu TELC A2 przez zadeklarowaną grupę uczestników miało być wynikiem zadania 2. Z punktu widzenia realizacji założonego celu szczegółowego, wydatki poniesione na samo uczestnictwo w szkoleniach okazały się niecelowe, skoro cel tych szkoleń w postaci uzyskania certyfikatu TELC A2 nie został osiągnięty. Zasadne są także twierdzenia organu odwoławczego wskazujące na winę strony skarżącej w nieosiągnięcie celu projektu. Wbrew twierdzeniom Strony w sprawie nie wystąpiły czynniki, których nie mogła ona przewidzieć. Trafnie stwierdził w odpowiedzi na skargę organ, iż wskazane przez Skarżących przyczyny niezrealizowania wskaźników projektu na poziomie określonym we wniosku o dofinansowanie nie są przyczynami, których nie można było uniknąć przy prawidłowym planowaniu realizacji projektu. Wskazywanie na trudności związane z przystąpieniem do egzaminu TELC przez osoby w wieku powyżej 50 lat, w tym powoływanie się na okoliczność małego zainteresowania wśród tych osób przystąpieniem do egzaminu TELC lub ich okoliczności osobiste, jest okolicznością świadczącą o nienależytym przygotowaniu do realizacji projektu, w tym rozeznaniu co do możliwości i zainteresowania egzaminami typu TELC, osób w wieku powyżej 50 lat. Podnoszone w skardze twierdzenia, że okoliczności związane z małym zainteresowaniem wśród osób w wieku powyżej 50 lat przystąpieniem do egzaminu TELC nie były możliwe do przewidzenia na etapie konstruowania i złożenia wniosku o dofinansowanie, nie są przyczynami, których nie można było uniknąć przy prawidłowym rozeznaniu rynku. W podobny sposób należy również ocenić inne podnoszone okoliczności, które według Skarżących nie były możliwe do przewidzenia na etapie konstruowania i złożenia wniosku o dofinansowanie, i które uniemożliwiły części uczestnikom przystąpienie do egzaminu. Powyższych okoliczności nie można uznać za okoliczności, których strona skarżąca nie mogła przewidzieć. Należy podkreślić, że przystąpienie do realizacji projektów finansowanych w ramach programów operacyjnych jest dobrowolne. Wiąże się jednak z szeregiem obowiązków wynikających z dysponowania środkami publicznymi, które Beneficjent bierze na siebie z chwilą przystąpienia do umowy o dofinansowanie projektu. Korzystanie ze środków publicznych zawsze wiąże się z wyższymi wymaganiami co do ich wydatkowania, które to środki winny być wydatkowane w sposób celowy i oszczędny. Dlatego też strona skarżąca ponosi pełną odpowiedzialność za realizację zaakceptowanego i w zasadzie w pełni sfinansowanego ze środków publicznych projektu (środki krajowe i europejskie). W nauce prawa cywilnego przyjmuje się, że niedochowanie należytej staranności oznacza niedbalstwo dłużnika. Zaniechanie przez Stronę analizy ryzyka świadczy o jej niedbalstwie i potwierdza zawinione działanie. Jasne bowiem jest, że w wypadku ogłoszenia określonego konkursu istnieje możliwość, a nawet pewność, że inne podmioty również będą chciały realizować podobny projekt, skoro istnieje potrzeba w tym kierunku (ze względu na zidentyfikowane potrzeby). Dlatego też racjonalny przedsiębiorca winien uwzględnić tę okoliczność przy sporządzaniu wniosku o dofinansowanie, czego w sprawie zabrakło. Prawidłowo również w powyższym kontekście organ II instancji dokonał oceny zachowania strony skarżącej w toku realizacji projektu, która widząc ryzyko niezrealizowania założonych celów podjęła szereg działań naprawczych, które ostatecznie okazały się nie do końca skuteczne, bowiem nie zostały zrealizowane określone wskaźniki, założenia projektu. W związku z powyższym zdaniem Sądu, Skarżący ponoszą winę w nieprawidłowym, bądź też nieaktualnym rozeznaniu rynku, nieprawidłowym zbadaniu potrzeb szkoleniowych, a także w ewentualnym zawyżeniu wskaźników, które Strona chciała osiągnąć realizując projekt. Jak wyżej wspomniano to sama Strona tak a nie inaczej określiła rezultaty projektu. Sama we wniosku o dofinansowanie wskazywała, że jest profesjonalistą na rynku szkoleniowym, opisywała swoje doświadczenie. Racjonalny przedsiębiorca jako beneficjent powinien uwzględnić uwarunkowania i rzeczywiste możliwości motywacyjne do zdawania egzaminów językowych osób w określonej grupie wiekowej przy sporządzaniu wniosku o dofinansowanie, czego w sprawie zabrakło. Od profesjonalisty bowiem wymaga się staranności podwyższonej w stosunki do przeciętnej. Skoro profesjonalna strona tak postrzegała swoje możliwości skutecznego nauczania to musi odpowiadać za niezrealizowanie zadeklarowanych celów projektu. Przykładowo, informacje o tzw. wskaźniku zdawalności egzaminów są dostępne i strona jako profesjonalista miała obowiązek przed złożeniem konkretnych deklaracji je poznać i zastanowić się, czy i jakie rezultaty jest w stanie osiągnąć. Nie może skutecznie bronić się w chwili obecnej okolicznością małego zainteresowania wśród osób w wieku 50+ przystąpieniem do egzaminu TELC. Dlatego też Skarżący powinni ponieść konsekwencje finansowe w postaci zwrotu części dofinansowania zgodnie z regułami proporcjonalności, a nie przerzucać poniesienie tych kosztów na budżet państwa (oraz budżet europejski). Powyższych okoliczności nie można uznać za okoliczności, których Skarżący nie mogli przewidzieć. Należy zauważyć, iż projekt jest autorskim pomysłem Beneficjenta w każdym jego elemencie i Skarżący podpisując umowę zobowiązują się go realizować. Ocena pozytywna projektu oznacza jedynie, że instytucja, która organizuje konkurs, potwierdza, że spełnia on wymagania stawiane w konkursie. Natomiast nie potwierdza, że jest on możliwy do zrealizowania w 100%, gdyż to zależy co do zasady wyłącznie od strony. Należy również podkreślić, że organ dokonując oceny zasadności zastosowania reguły proporcjonalności najpierw bada czy reguła proporcjonalności ma zastosowanie, następnie bada wszelkie okoliczności mające znaczenie dla braku osiągnięcia założonych celów. W przedmiotowej sprawie organ uznał, że Skarżący w całości ponoszą winę za brak realizacji założonych celów i dlatego też zastosował zapis, że wysokość zmniejszenia dofinansowania uzależniona jest od stopnia niezrealizowania celu projektu, a więc zastosował rachunek matematyczny. Cytowane wyżej Wytyczne precyzują, że zmniejszenie dofinansowania dotyczy wydatków związanych z tym zadaniem merytorycznym (w sprawie zadanie nr 2), którego założenia nie zostały osiągnięte lub kosztów zarządzania projektem i kosztów pośrednich. Dlatego też prawidłowo organ proporcjonalne zmniejszył wydatki w ramach tego zadania, gdyż brak było podstaw prawnych do jakiegokolwiek wyłączenia. W ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 2 oraz 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006. Zgodnie z definicją nieprawidłowości zawartą w art. 2 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 jest to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Na gruncie prawa krajowego natomiast ustawa o finansach publicznych nie posługuje się terminem nieprawidłowości w zakresie regulacji zobowiązujących do zwrotu środków. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. samo naruszenie procedur jest wystarczającym powodem do orzeczenia o zwrocie środków. Skarżący ponoszą całkowitą odpowiedzialność za niezrealizowanie projektu zgodnie z przyjętymi przez siebie założeniami. Umowa o dofinansowanie jest umową celową, tj. Skarżący otrzymali środki na realizację konkretnego celu, którym jest zrealizowanie projektu. Nieosiągnięcie celu oznacza nieprawidłowe wykonanie umowy. W efekcie niezrealizowanie projektu w zakładanej wersji przy jednoczesnym wydatkowaniu środków oznacza nieefektywne wykorzystanie środków publicznych a to stanowi naruszenie Wytycznych. Z kolei Wytyczne stanowią procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków. Jak słusznie zwrócił uwagę organ w zaskarżonej decyzji, zapewnienie Skarżących poczynione we wniosku o dofinansowanie o uzyskaniu przez określoną liczbę uczestników projektu certyfikatu językowego, przesądziło o zatwierdzeniu projektu do dofinansowania. Gdyby tego zapewnienia nie było, projekt nie zostałby rekomendowany do dofinansowania. W jego miejsce inny projekt mógłby otrzymać dofinansowanie. Odnosząc się do dalszych zarzutów strony skarżącej należy podkreślić, że są one nieuzasadnione, a w szczególności zarzut naruszenia art. 80 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Organy obydwu instancji bowiem szczegółowo wskazały powody, dla których uznały, że niezrealizowanie projektu jest zawinione przez stronę. Skarżąca bowiem, o czym była mowa wyżej, sama opracowała założenia projektu i zdefiniowała wskaźniki określając je na opisanym we wniosku poziomie. Podpisując umowę zobowiązała się realizować ją zgodnie z wnioskiem. Zatem to Skarżąca ponosi pełną odpowiedzialność za realizację umowy oraz winny być jej znane konsekwencji nieosiągnięcia celów projektu (reguła proporcjonalności - oświadczenie o zapoznaniu się z treścią Wytycznych - § 3 ust. 2 umowy). Ponadto organy odwoławczy szczegółowo odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy, dokonał ich analizy i wyciągnął prawidłowe wnioski zgodnie z zasad swobodnej oceny dowodów, a stosowna argumentacja znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 184 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i 9 u.f.p. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur określonych w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9 (...). W myśl natomiast art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Przy wydatkowaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 5 lit. c i d, a także środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z tych środków, stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa (art. 184 ust. 2 u.f.p.). Dlatego też niezrealizowanie wskazanych we wniosku założeń (celów) stanowi naruszenie Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL w zakresie obowiązku realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu, a także umowy o dofinansowanie projektu - co stanowi naruszenie procedur, o których mowa w cytowanym art. 184 u.f.p. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie zasadnie wydano decyzję zobowiązującą Stronę do zwrotu określonej kwoty, którą to kwotę ustalono stosując regułę proporcjonalności. Mając na uwadze treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.