V SA/Wa 2710/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2013 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę Przedmiotem skargi z 9 listopada 2012 r. (data nadania) wniesionej przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...], dalej "Skarżący", jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr [...] z [...] października 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] marca 2012 r. odmawiająca wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc styczeń 2012 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Skarżący wystąpił do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z wnioskiem o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za miesiąc styczeń 2012 r. Decyzją z [...] marca 2012 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił stronie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowany miesiąc. Od powyższej decyzji strona skarżąca złożyła odwołanie. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] października 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2001r., Nr 127, poz. 721 ze zm.), zwanej dalej ustawą o rehabilitacji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 ustawy rehabilitacji miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Społecznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z [...] grudnia 2011 r. znak: [...] , ustawa o rehabilitacji posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), zwanej dalej ustawą o finansach publicznych. Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są: dochody publiczne; środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: ze sprzedaży papierów wartościowych, z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, z otrzymanych pożyczek i kredytów, z innych operacji finansowych; przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Minister wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są: daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, odsetki od środków na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwanej dalej ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Odnosząc się natomiast do twierdzeń strony skarżącej zawartych w odwołaniu dotyczących tego, że jej argumentacja znajduje potwierdzenie w wielokrotnie prezentowanym stanowisku Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, organ odwoławczy zauważył, że Minister Finansów w przywołanym wcześniej stanowisku stwierdził również, że wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje m.in. samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] października 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 2, art. 32, art. 87 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) zwanej dalej Konstytucją RP. 2. naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 6, art. 7, art. 9, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że podstawą odmowy przyznania dofinansowania nie jest zmiana przepisu prawa (przepisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji) lecz niczym nie uzasadniona zmiana sposobu jego wykładni. Podkreślono, że dotychczas organ I instancji interpretował ww. przepis w ten sposób, iż wskazywał, że finansowanie, o którym mowa w przepisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji dotyczy wynagrodzenia pracownika, na które pracodawca otrzymał publiczne środki budżetowe przeznaczone na bieżącą działalność przekazywane danemu podmiotowi (o ile unormowanie dotyczące gospodarki finansowej danego podmiotu wyraźnie przyporządkowuje środki przeznaczone na wynagrodzenia do środków na bieżącą działalność) lub dodatkowe środki publiczne przeznaczone wyłącznie na wynagrodzenia (w ramach prefinansowania lub refinansowania). Strona skarżąca podkreśliła, że celem wprowadzenia przepisu art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji było wyłączenie podwójnego wspierania tych samych celów ze środków publicznych. Wprowadzenie tego przepisu wynikało przede wszystkim z tego, że uprzednio pracodawcom zatrudniającym osoby niepełnosprawne, korzystającym z różnych form wsparcia, można było przekazywać na dany cel środki z różnych źródeł i na różnych podstawach prawnych, także we wspólnym zakresie. Dochodziło zatem do dublowania środków przekazywanych na dany cel, a więc do podwójnego finansowania tego celu. Zdaniem strony skarżącej, w wyniku zastosowania wykładni celowościowej należy przypisać analizowanemu przepisowi takie znaczenie, by wyeliminować przekazywanie pracodawcy środków publicznych na wynagrodzenia. Strona skarżąca wskazała również, że w niniejszej sprawie wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w SP ZOZ w [...] nie zostały wypłacone z jakichkolwiek środków przekazanych lub przyznanych na cele wynagrodzeniowe. Dokonała także analizy wyrażenia ,,finansowanie’’ oraz podkreśliła, że żaden przepis ustawy nie rozróżnia statusu pracodawców ze względu na ich status organizacyjno-prawny. Skarżący stwierdził także, że uwzględniając domniemanie racjonalności ustawodawcy, gdyby przyjąć za prawidłowe stanowisko organu, wyłączenie podmiotowe możliwości otrzymania przedmiotowego dofinansowania, byłoby wprost uregulowane w ustawie. Podkreślił również, że za trafnością powyższej argumentacji, dającej prymat wykładni celowościowej, wskazuje zmiana wprowadzona w ustawie o rehabilitacji, ustawą z 28 czerwca 2012r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2012r., poz. 986). Otóż w przepisie art. 1 pkt 10 tej noweli dodano art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji. Zdaniem Skarżącego celem wprowadzenia tej zmiany była likwidacja wątpliwości co do korzystania z dofinansowania przez podmioty sektora finansów publicznych poprzez umożliwienie im skorzystanie z dofinansowania, o którym mowa w art. 26b ustawy o rehabilitacji. Podkreślił także, iż zgodnie z art. 32 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Inne niż SPZOZ –y podmioty lecznicze otrzymują środki z NFZ, które są środkami publicznymi i nie są pozbawione dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych. Strona skarżąca podniosła również, że w świetle art. 87 Konstytucji RP stanowisko Ministra Finansów nie stanowi źródła prawa a takie znaczenie zdaje się przypisywać mu zaskarżona decyzja. Poza tym decyzja organu stoi w całkowitej sprzeczności z ustalonym stanem faktycznym przez co w sposób rażący narusza art. 77 i 80 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego. Autor skargi powołał się również na art. 9 k.p.a. przywołując jego treść. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne, a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Z art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji można, jak czyni to Skarżący, zasadnie wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników. "Finansowanie" w znaczeniu użytym w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji to termin z zakresu ekonomii i tłumaczony może być wyłącznie z odniesieniem się do Słownika Ekonomicznego, który definiuje "finansowanie" jako "wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". Brak zatem w zapisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Ponieważ Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych bez znaczenia pozostaje, iż w przepisie art. 26b ust. 7, ustawodawca nie rozróżnia, czy przepis ten dotyczy prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądza, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia. Art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz.1027 ze zm.) wyraźnie określa, że środki finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia są środkami publicznymi, co oznacza, że nie tracą one swego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Działalność SP ZOZ jako jednostki sektora publicznego finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Ponadto wbrew twierdzeniom Skarżącej zmiana ustawy o rehabilitacji ustawą z 28 czerwca 2012r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2012r., poz. 986) poprzez dodanie art. 26b ust. 8 nie mogła przyczynić się do zmiany stanowiska Sądu. Art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji stanowi, iż przepisu ust. 7 nie stosuje się w przypadku, gdy pracodawca sfinansował wynagrodzenie pracownika: 1) ze środków publicznych z prowadzonej działalności, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5, 2) z dochodów publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 3 - ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.). Art. 26b ust. 8 ustawy wszedł w życie w dniu 1 października 2012r. Dlatego też nie mógł mieć zastosowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowany miesiąc. Co więcej z uzasadnienia projektu ustawy z 28 czerwca 2012r. jasno wynika , że zmiana przepisów miała na celu cyt. " umożliwienie dofinansowania ze środków Funduszu wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w sektorze finansów publicznych, których wynagrodzenia finansowane są ze środków publicznych pochodzących ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych (...). Zmiana umożliwi podmiotom o szczególnym charakterze (np. samorządowym zakładom aktywności zawodowej, publicznym zakładom opieki zdrowotnej) stabilne korzystanie z dofinansowania, jeżeli wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zostało sfinansowane ze środków określonych w tym przepisie". Zatem wbrew twierdzeniom Skarżącego powyższa zmiana nie miała charakteru precyzującego istniejącą podstawę prawną, gdyż do dnia wejścia art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji nie było takiej podstawy prawnej do wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Dopiero powyższa zmiana to umożliwiła. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu m.in. w oparciu o wyjaśnienia zawarte w piśmie Ministra Finansów z [...] grudnia 2011 r. znak: [...] - poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, która to interpretacja jak słusznie zauważył Skarżący nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji. Tym samym organ nie naruszył art. 87 Konstytucji RP. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2, art. 32 Konstytucji RP Sąd wyjaśnia, iż organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu, po korekcie błędu, tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie można, postawić zasadnie zarzutu naruszenia powyższych przepisów. Wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości oznacza, że podmioty o tym samym statusie prawnym, mogą w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, oczekiwać takiego samego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa. Nie stanowi naruszenia tej zasady odmienne uregulowanie podobnych kwestii w przepisach dotyczących uprawnień różnych podmiotów. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.); podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.