V SA/Wa 2711/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz- Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi P.M. B.B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków finansowych do budżetu państwa. oddala skargę. Przedmiotem postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie jest skarga Powiatu B.B.(dalej jako Skarżący) na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] października 2012 r., znak: [...] , utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] stycznia 2012 r. znak: [...] nakazującą zwrot kwoty [...]zł. Przedmiotowe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym: W dniach od [...] do [...] czerwca 2011 r. przeprowadzona została przez PFRON kontrola w Powiecie Miasto B.B., której przedmiotem było ustalenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie wydatkowania przez powiat w 2010 roku środków Funduszu przekazanych według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji i wykorzystanych na realizację ustawowych zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych, tj.: przyznanie osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej oraz zwrot kosztów wyposażenia stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej. W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowość polegającą na tym, że pracodawca nie wywiązał się z ustawowego obowiązku zatrudnienia przez okres co najmniej 36 miesięcy na nowoutworzonym stanowisku pracy osoby niepełnosprawnej zarejestrowanej w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna lub poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu. W związku z powyższym w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] sierpnia 2011 r., skierowanym do Prezydenta Miasta B.B., wniesiono o zwrot na konto Funduszu kwoty [...] zł wypłaconej w ramach umowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne Prezydent Miasta B.B. poinformował o czynnościach podjętych wobec pracodawcy, mających na celu wyegzekwowanie kwoty przypisanej do zwrotu, tj. o wystosowaniu pisma do firmy "B." R. i Z.S. Z.S., informującego, iż upływa ostateczny termin płatności przypisanej do zwrotu kwoty oraz o skierowaniu do Sądu Rejonowego wniosku w celu uzyskania klauzuli wykonalności na akcie notarialnym o poddaniu się egzekucji przez dłużnika, stanowiącym zabezpieczenie umowy. W związku z brakiem zwrotu przez Powiat kwoty wypłaconej w ramach umowy, Fundusz zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2011r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot środków Funduszu przekazanych Powiatowi Miasto B.B., a następnie decyzją Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] stycznia 2012 r. (znak: [...] ) nakazał Powiatowi Miasto B.B.zwrot w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji, środków Funduszu przekazanych Powiatowi Miasto B.B.według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, które następnie zostały przyznane i wypłacone przez Powiat Miasto B.B.firmie "B." R. i Z.S. Z.S. z siedzibą w B.B.na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 2010 r. o refundację z PFRON kosztów wyposażenia stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej, w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi od tej kwoty od dnia [...] maja 2010 r. do dnia wpłaty. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji Prezes Zarządu Funduszu przekazuje środki Funduszu samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy - według algorytmu. Natomiast art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji stanowi, że środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Wskazano ponadto, że w myśl art. 49e ust. 2 ustawy o rehabilitacji, zwrotu dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu. Organ podniósł, że w wyniku kontroli stwierdzona została nieprawidłowość polegająca na niedotrzymaniu przez firmę "B." warunków określonych w § 3 ust. 7 umowy zawartej [...] kwietnia 2010 r., która to nieprawidłowość została przedstawiona Stronie skarżącej w wystąpieniu pokontrolnym, skierowanym do Prezydenta Miasta B.B.. Podniesiono ponadto, że w świetle art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, dla żądania przez organ zwrotu środków Funduszu w kwocie ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, nieistotne jest, czy okoliczności powodujące obowiązek zwrotu środków wystąpiły w wyniku działań lub zaniechań Skarżącego czy też pracodawcy ("B." R. i Z.S. Z.S.). Kluczowym w sprawie – zdaniem organu - pozostawał natomiast fakt, iż w wyniku ustaleń kontroli stwierdzono nieprawidłowość w wykorzystaniu środków Funduszu przekazanych Powiatowi Miasto B.B.według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, które następnie zostały przyznane i wypłacone przez Powiat Miasto B.B.firmie "B.". W związku ze stwierdzoną nieprawidłowością nie został osiągnięty cel dofinansowania ze środków PFRON, tj. nie utrzymano nowego stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej, co skutkowało wydaniem decyzji o zwrocie. Powiat złożył odwołanie od decyzji Prezesa PFRON, w którym wskazał, że organ naruszył przepisy prawa, a w szczególności przepisy art. 7, 8, 9, 77, 80 i 107 k.p.a. oraz przepis art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji. Skarżąca strona podkreśliła, iż nie podważa zasadności zwrotu środków na konto Funduszu uznając jednak, że zwrotu tego powinien dokonać pracodawca, którym w niniejszej sprawie była firma "B." R. i Z.S. Z.S.. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2012 r., znak: [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] stycznia 2012 r. nakazującą Powiatowi Miastu B.B.zwrot środków Funduszu w łącznej kwocie [...]zł wraz z odsetkami naliczonymi od [...] maja 2010 r. do dnia wpłaty. Jak wskazano w uzasadnieniu skarżonej decyzji, w wyniku kontroli przeprowadzonej przez PFRON w dniach [...] – [...] czerwca 2011 r., której przedmiotem było ustalenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie wydatkowania przez dysponenta tj. Powiat Miasto B.B.środków PFRON przekazanych według algorytmu, ustalono, że na podstawie umowy z [...] kwietnia 2010 r. nr [...], zawartej z pracodawcą; firmą "B." R. i Z.S. Z.S., dotyczącej wyposażenia dla osoby niepełnosprawnej stanowiska pracy o nazwie organizator imprez okolicznościowych, Prezydent Miasta zwrócił koszty w wysokości [...]zł poniesione przez pracodawcę na wyposażenie stanowiska pracy. Organ odwoławczy podkreślił jednakże, iż pracodawca będący beneficjentem środków z Funduszu nie dotrzymał warunków umowy, a mianowicie nie wywiązał się z obowiązku zatrudnienia na nowoutworzonym stanowisku osoby niepełnosprawnej, zarejestrowanej w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna, przez okres co najmniej 36 miesięcy. Organ wskazał na przepis art. 49e ust. 1 ustawy, zgodnie z którym środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Minister wskazał przy tym, iż w wyniku kontroli stwierdzona została nieprawidłowość polegająca na niedotrzymaniu przez firmę "B." warunków określonych w § 3 ust. 7 umowy, która to nieprawidłowość została przedstawiona Skarżącemu w wystąpieniu pokontrolnym. Niedotrzymanie zaś warunków umowy, za które należy uznawać niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie środków Funduszu powoduje obowiązek ich zwrotu zgodnie z przepisem art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Nie ma tym samym – zdaniem organu - racji Skarżący twierdząc, iż zwrotu środków winien dokonywać pracodawca za pośrednictwem Miasta B.B.. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nie jest bowiem stroną umowy nr [...], zawartej pomiędzy Prezydentem Miasta B.B.a pracodawcą, dlatego nie może żądać zwrotu środków od pracodawcy. Wskazano przy tym, iż Powiat Miasto B.B.łączy jednocześnie stosunek administracyjno prawny z Prezesem Zarządu PFRON oraz umowa cywilnoprawna z pracodawcą. Z tej przyczyny Prezes Zarządu PFRON uprawniony jest i jednocześnie zobowiązany do dochodzenia zwrotu od podmiotu, któremu przekazał środki Funduszu. Powiat Miasto B.B.może natomiast dochodzić roszczeń o zwrot przekazanych środków Funduszu od pracodawcy na podstawie umowy. Organ odwoławczy nie stwierdził ponadto, iż organ I instancji odmówił mocy dowodowej protokołowi kontroli z [...] czerwca 2011 r. Wskazano, że fakt nie wymienienia tego dokumentu w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie oznaczał, iż został on pominięty podczas analizy materiału dowodowego i nie miał wpływu na wydanie rozstrzygnięcia. Zauważono, iż protokół z [...] czerwca 2011 r. stanowił podstawę do wydania wystąpień pokontrolnych, w których Zarząd Funduszu zwracił się do Prezydenta Miasta B.B.o zwrot, przekazanej beneficjentowi, kwoty [...]zł wraz z odsetkami z uwagi na nie wywiązanie się z obowiązku zatrudniania osoby niepełnosprawnej zarejestrowanej w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna przez co najmniej 36 miesięcy na nowoutworzonym stanowisku pracy. Na tę decyzję Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezesa Zarządu PFRON oraz umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja Prezesa PFRON nakazująca zwrot przedmiotowej kwoty wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej, zostały wydane z naruszeniem obowiązującego prawa, tj.: 1. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.; 2. art. 49e ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w zakresie jego interpretacji, dających podstawę do orzekania w niniejszej sprawie oraz regulująca kwestię zasadności naliczania odsetek; 3. art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. - jako zasad postępowania którymi powinien kierować się organ toczący postępowanie administracyjne w związku z odesłaniem do art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji. Wskazano ponadto, że zaskarżona decyzja nie zawiera też odniesienia do wszystkich argumentów podniesionych w odwołaniu Prezydenta Miasta B.B. z dnia [...] lutego 2012 r. od decyzji Prezesa Zarządu PFRON. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 z p. zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca przyjął bowiem, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. W sprawie zastosowanie mają przepisy prawa materialnego tj. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011r. Nr 127, poz. 721 z p. zm., dalej jako ustawa o rehabilitacji) oraz przepisy proceduralne określone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2008r., Nr 98, poz. 1071 z p. zm., dalej jako k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 ustawy o rehabilitacji środki Funduszu są przekazywane przez Prezesa Zarządu samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy – według algorytmu. W przypadku niezgodnego ich przeznaczenia, pobrania w nadmiernej wysokości w sytuacji zaistnienia nieprawidłowości – środki te, na podstawie art. 49 e ust. 1 ustawy o rehabilitacji podlegają zwrotowi wraz z należnymi odsetkami, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W myśl art. 49 e ust. 2 ustawy o rehabilitacji, zwrotu dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu. Jednocześnie z art. 49 f ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji wynika, że na wniosek dłużnika lub strony umowy, której przedmiot obejmuje dokonanie wydatków ze środków Funduszu, organy i podmioty powołane do zawierania takich umów mogą rozłożyć na raty spłatę należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny lub odroczyć termin ich płatności w drodze umowy – w przypadku uzasadnionym ważnym interesem dłużnika, interesem publicznym, względami gospodarczymi lub społecznymi, lub innymi przyczynami zasługującymi na uwzględnienie, w szczególności w razie całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 49 ust. 5b. Spornym w sprawie jest rozumienie cyt. przepisu art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, gdyż Skarżący wskazuje, że przepis ten daje podstawę do żądania zwrotu środków tylko w przypadku, gdyby to w trakcie kontroli stwierdzono np., że środki te zostały przyznane niezgodnie z prawem, nieuprawnionemu podmiotowi lub nie doszło do wypowiedzenia umowy w sytuacji zaistnienia okoliczności warunkujących takie działanie. Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę stwierdza, że nie można podzielić tego zarzutu Skarżącego, albowiem obowiązek i termin zwrotu środków przez stronę postępowania, a więc Powiat, określony jest w przepisach art. 49 e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji i jest niezależny od czynności podjętych przez stronę wobec beneficjenta umowy (w tym skorzystania przez stronę z uprawnienia przysługującego jej na podstawie art. 49 f ust 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji). Tym samym, w przypadku ustalenia, że środki Funduszu zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zastosowanie ma przepis art. 49 e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zgodnie z którym środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wpłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2013r. sygn. akt V SA/Wa 1902/12, dostępny w: Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma przy tym znaczenia, jak słusznie podnosił w swojej decyzji Minister, czy strona postępowania (tu: Powiat) przyczyni się w jakikolwiek sposób do powstania nieprawidłowości, w przepisie jest bowiem mowa o wystąpieniu przesłanki w postaci wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania w nadmiernej wysokości lub ustalenia w wyniku kontroli stwierdzonych nieprawidłowości, które to przesłanki – o ile wystąpią – obligują Prezesa PFRON do wydania decyzji nakazującej zwrot ("środki Funduszu podlegają zwrotowi"). Ponadto poza sporem w sprawie pozostaje, że beneficjent umowy o dofinansowanie ze środków Funduszu nie przestrzegał zapisów umowy zawartej ze Skarżącym, zatem w tym kontekście zarówno zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie zasad i trybu sprawowania kontroli przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 63, poz. 586), jak zarzuty naruszenia przepisów procesowych odnoszących się do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz orzekania na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy zasady praworządności, nie mogą zostać uwzględnione. Zdaniem Sądu organy nie naruszyły ponadto wskazanych w skardze przepisów art. 7, 8 i 9 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. W tym stanie rzeczy uznając decyzję za prawidłową, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.