V SA/Wa 2718/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. w K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; oddala skargę Przedmiotem skargi z [...] listopada 2012 r. wniesionej przez K. w K. dalej "strona skarżąca", jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] października 2012 r. utrzymująca w mocy decyzje Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych: z [...] czerwca 2012 r. oraz [...] lipca 2012r. odmawiające wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące marzec i kwiecień 2012r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Strona przekazała do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wnioski o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za miesiące marzec i kwiecień 2012r. Dokumenty złożone zostały za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji w terminie przewidzianym w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2009 r., Nr 8. poz. 43 ze zm.) tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy. Wymienionymi powyżej decyzjami Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych działając na podstawie art. 45 ust. 3a oraz art. 26a ust. 1 i art. 26b ust. 7 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 127, poz. 721 ze zm.) – zwanej dalej również: "ustawą o rehabilitacji", odmówił skarżącemu wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowane okresy. Od powyższych decyzji strona skarżąca złożyła odwołania. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] października 2012 r. utrzymał w mocy ww. decyzje Prezesa Zarządu PFRON. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Społecznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z 30 grudnia 2011 r. znak: FS10/063/14/565/SAA/11/8246, ustawa z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są: - dochody publiczne; - środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); - środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; - przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: a) ze sprzedaży papierów wartościowych, b) z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, c) ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, d) z otrzymanych pożyczek i kredytów, e) z innych operacji finansowych; - przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Minister wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są: a) daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; b) inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; c) wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; d) dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: - wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, - odsetki od środków na rachunkach bankowych, - odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, - dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; e) spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; f) odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; g) kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; h) dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lipca 2012 r. wraz z poprzedzającymi ją decyzjami organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na treść w/w rozstrzygnięcia, polegające na nieprawidłowej wykładni: art. 26b ust. 7 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. 2011 r. Nr 127, poz. 721), 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów: art. 45 ust. 3a ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej i wyczerpującej analizy stanu faktycznego sprawy i ustosunkowania się do argumentów strony w tym przedmiocie oraz działanie w sposób naruszający podstawowe zasady prawa, wymienione w art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. Skarżąca wniosła również aby Sąd rozpatrujący sprawę na podstawie art. 193 Konstytucji RP wniósł pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie orzeczenia czy przepis art. 26 ust 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej jest zgodny z art. 32 oraz art. 69 Konstytucji RP, w zakresie którym pozbawia jednostki sektora finansów publicznych miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. W motywach skargi jej autorka wskazała natomiast, że skarżący korzysta od 2005r. niezmiennie z dofinansowania z PFRON w zakresie dopłat do wynagrodzeń dla pracowników niepełnosprawnych, a w tym czasie, tak zasady jak i sposób rozliczania wynagrodzeń w żaden sposób nie był przez Fundusz kwestionowany. Zdaniem pełnomocnika skarżącego celem wprowadzonego w ust. 7 art. 26 b ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ograniczenia polegającego na ograniczeniu dofinansowania do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych było zapobieżenie sytuacji, w której pracodawca uzyskiwałby dodatkowe wsparcie przy zatrudnianiu pracowników niepełnosprawnych, dwukrotnie, przy czym w obydwu przypadkach pochodziłyby one ze środków publicznych i miały charakter pomocy publicznej. Zmiana zatem, jak podkreślił pełnomocnik skarżącego nie zmierzała do pozbawienia dopłat do wynagrodzeń pracowników jednostek sektora finansów publicznych. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślając, że argumentację organów podzielił WSA w Warszawie w analogicznych sprawach dotyczących odmowy dofinansowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne, a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Art. 26b ust. 7 ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W stanie prawnym sprawy niniejszej nie obowiązywał art. 26 b ust 8 ( przewidujący wyłączenia ust 7 ), zmieniony przez art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 28 czerwca 2012r. ( Dz. U 2012 poz. 986) zmieniającej ustawę z dniem 1 października 2012r. Wskazać należy, że powołana wyżej ustawa nie zawiera definicji "środków publicznych", co obliguje do sięgnięcia do art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, z którego wynika, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Art. 114 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz.1027 z późn. zm.) wyraźnie określa, że środki finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia są środkami publicznymi, co oznacza, że nie tracą one swego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Działalność K. w K. jako jednostki sektora publicznego finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. W tym miejscu Sąd pragnie dostrzec, w odpowiedzi na polemikę autora skargi, że wystarczające było zastosowanie wykładni językowej, a zatem niepotrzebnym stało się posłużenie wykładnią celowościową. W treści skargi pełnomocnik zawarł zarzut, że niezmiennie od 2005r. skarżący korzysta z dofinansowania PFRON w zakresie dopłat do wynagrodzeń dla pracowników niepełnosprawnych, czego Fundusz nigdy wcześniej nie kwestionował. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji. W doktrynie ugruntowany jest pogląd, że orzecznictwo organu może podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione przyczyny, a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wyłącznie nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."). Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych - w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów - ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą (v. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 marca 2010r. sygn. akt II SA/Bk 31/10). W rozpoznawanej sprawie organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie. Sąd nie dopatrzył się naruszenia, jak wskazał pełnomocnik dyspozycji art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji, który stanowi, że przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ orzekający w sprawie prawidłowo zastosował przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a); podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7 k.p.a, 77 § 1 k.p.a i 80 k.p.a). W ocenie Sądu także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. Organ wyjaśnił zasadnicze powody rozstrzygnięcia oraz przyczyny, dla których powoływane przez pełnomocnika skarżącego argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Organowi orzekającemu na podstawie obowiązującego w sprawie stanu prawnego i stosującemu, po korekcie błędu, tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie można, w ocenie Sądu, postawić zasadnie zarzutu naruszenia art. 2, art. 32 i art. 69 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Nie doszło bowiem do naruszenia konstytucyjnej zasady równości jak również obowiązujące w stanie faktycznym sprawy regulacje prawne nie uzasadniały uznania, iż zapis art. 26 b ust 7 ustawy jest niezgodny z ustawą zasadniczą w zakresie jakim ta w art. 69 wskazuje na względy społeczne uzasadniające odrębne potraktowanie kategorii osób niepełnosprawnych i ustalenia obowiązków władz publicznych w tym zakresie. Artykuł 69 Konstytucji RP ustala bowiem rodzaje tej pomocy i zakres obowiązków władz w zakresie udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczeniu ich egzystencji, czym zajmuje się m.in. opieka społeczna, udzielanie pomocy tym osobom w przysposobieniu do pracy w drodze przeszkolenia zawodowego oraz pomocy w zakresie komunikacji społecznej, pozwalającej im żyć w społeczeństwie. Z tego względu za nieusprawiedliwiony Sad uznał wniosek skargi o zwrócenie się z pytaniem prawym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności zapisu art. 26b ust 7 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 127, poz. 721 ze zm.) Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.