V SA/Wa 272/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant sekretarz - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2018 r. sprawy ze skargi P. W. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Wojewody M. z dnia ... listopada 2017 r. nr ... w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie zadania; oddala skargę. Przedmiotem skargi Powiatu W. (dalej: strona, skarżący lub Powiat) jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Wojewody [...] – Przewodniczącej Komisji oceniającej wnioski o dofinansowanie zadań realizowanych w ramach programu wieloletniego pn. "Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019" na rok 2018 (dalej: organ lub Komisja) z 11 listopada 2017 r., nr WCR-II.805.4.100.2017 w przedmiocie rozstrzygnięcia zastrzeżeń do oceny wniosku pn. "[...]". Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W odpowiedzi na ogłoszenie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. o naborze wniosków Powiat W. złożył w dniu [...] września 2017r. wniosek o dofinansowanie o ww. tytule. Pismem z [...] października 2017 r. strona została wezwana do nadesłania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w trybie art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2018r., poz. 1202 ze zm., dalej: Prawo budowlane). Wyjaśniono, że wskazane projektowane odcinki chodnika posiadają szerokość poniżej 2 m, co jest niezgodne z § 44 rozporządzenia Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 124, dalej rozporządzenie). Poinformowano również, że zgodnie z dołączonymi przekrojami konstrukcyjnymi, szerokość chodnika jest mierzona razem z krawężnikiem, co jest niezgodne z zapisami Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie zadania (pkt 2.10 – chodniki). W odpowiedzi na powyższe Powiat w piśmie z 13 października 2017 r. wyjaśnił, że rozporządzenie nie reguluje czy szerokość chodnika należy wliczyć szerokość krawężników i obrzeży. W związku z tym, zdaniem skarżącego nie zachodziła konieczność o wystąpienie do odpowiedniego ministra na zgodę na odstępstwo o przepisów techniczno-budowlanych. Pismem z [...] października 2017 r., nr [...] Komisja odrzuciła ww. wniosek Powiatu W. o dofinansowanie projektu, z uwagi na niespełnienie warunków formalnych. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przyczyną odrzucenia jest nieposiadanie zgody na odstępstwo od warunków technicznych określonych w rozporządzeniu, w przypadku gdy zgoda taka jest wymagana. Na podstawie pkt IX.3 załącznika do uchwały nr 154/2015 Rady Ministrów z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016–2019" (dalej: Program) strona złożyła zastrzeżenia, które nie zostały uwzględnione. Komisja bowiem w piśmie z [...] listopada 2017r. w całości podtrzymał argumentację wskazującą na konieczność posiadania zgody na odstępstwo od warunków technicznych określonych w rozporządzeniu. Komisja przytoczyła treść § 44 ust. 2 rozporządzenia i zauważyła, że przepis ten stanowi o możliwości tylko miejscowego zmniejszenia szerokości chodnika do szerokości 1,25 m przy przebudowie lub remoncie drogi. Natomiast zaprojektowane przez stronę rozwiązania są niezgodne z wymogami ww. rozporządzenia. Zatem skoro skarżący nie posiada zgody na odstępstwo od warunków technicznych zastosowania szerokości chodnika poniżej 2,0 m w przypadku budowy drogi, to zasadnie uznano przedstawione rozwiązania projektowe za niezgodne z rozporządzeniem. Pismem z 24 listopada 2017 r., zgodnie ze wskazanym pouczeniem złożyła protest do Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Pismem z [...] grudnia 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa poinformował, że od oceny Komisji nie przysługuje protest w rozumieniu art. 30b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1307, dalej: u.z.p.p.r.). Organ wyjaśnił, że wniosek strony o dofinansowanie został złożony w ramach programu rozwoju, a nie programu operacyjnego i dlatego też w tym programie nie został przewidziany przez ustawodawcę środek zaskarżenia w postaci protestu. Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że w związku z tym Wojewoda [...] nieprawidłowo pouczył stronę o środku zaskarżenia w postaci protestu. Pismem z 10 stycznia 2018 r. Powiat złożył skargę na rozstrzygnięcie z [...] listopada 2017 r. zarzucając dokonanie błędnej analizy załączonej do wniosku dokumentacji projektowej i w jego wyniku błędne zinterpretowanie, że przy tego rodzaju przedsięwzięciu, konieczne jest posiadanie przez skarżącego zgody w trybie art. 9 Prawa budowlanego na odstępstwo od warunków technicznych określonych w § 44 ust. 2 rozporządzenia, która to zgoda, zdaniem skarżącego, w sprawie nie jest konieczna. Wskazując na powyższe zarzuty Powiat wniósł o: 1) uznanie przez sąd na podstawie art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zdanie drugie ustawy o p,p.s,a., że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznanie skargi; 2) uchylenie w całości rozstrzygnięcia Komisji na podstawie art. 146 § 1 p.p. s.a.; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności należało stwierdzić, że w ocenie sądu w sprawie nastąpiło uchybienie terminu do złożenia skargi. Jednakże uchybienie terminu jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Mianowicie skarżący zastosował się do nieprawidłowego pouczenia Komisji, które znalazło się w rozstrzygnięciu z [...] listopada 2017r. o możliwości złożenia protestu. Protest taki strona złożyła i Minister Infrastruktury i Rozwoju zasadnie poinformował skarżącego, że protest w tego rodzaju sprawach nie przysługuje. W tym miejscu sąd wyjaśnia, że w orzecznictwie sądowoadministracyjny istnieje rozbieżność co do możliwości złożenia protestu, gdyż część składów orzekających (patrz np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2016 r., sygn. II GSK 4033/16) wskazuje na możliwość złożenia protestu od rozstrzygnięcia zastrzeżeń do oceny formalnej wniosku o dofinansowanie, na podstawie art. 30b u.z.p.p.r. Natomiast druga część i tę linię orzeczniczą sąd uznaje za prawidłową wskazuje, że protest na podstawie art. 30b u.z.p.p.r. nie przysługuje. Sąd w składzie orzekającym w całości akceptuje oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w postanowieniach z 6 lipca 2016r. (sygn. akt II GSK 2968/16 i II GSK 2969/16), w których wyjaśnił, że z treści art. 30-30b u.z.p.p.r. jednoznacznie wynika, że określony nimi tryb oceny projektów do dofinansowania, a tym samym i przewidziany nimi tryb odwoławczy od negatywnej oceny projektu, ma zastosowanie do projektów realizowanych w ramach programu operacyjnego, nie zaś w ramach programu rozwoju, którym w rozumieniu art. 15 ust. 4 pkt 2 u.z.p.p.r. są dokumenty realizujące cele zawarte w strategiach rozwoju, o których mowa w art. 9 pkt 3, oraz programy wieloletnie, o których mowa w przepisach o finansach publicznych. Określony u.z.p.p.r. podział programów na programy operacyjne i programy rozwoju determinowany został potrzebą rozgraniczenia programów finansowanych lub współfinansowanych z budżetu Unii Europejskiej lub innych źródeł zagranicznych od programów realizujących cele zawarte w strategiach rozwoju odnoszących się do przestrzeni, sektorów, dziedzin lub regionów. NSA w powołanych postanowieniach dodatkowo podkreślił, że zasadność stanowiska o ograniczeniu zakresu stosowania trybu odwoławczego, o którym mowa w art. 30b u.z.p.p.r. do negatywnej oceny projektów realizowanych w ramach programów operacyjnych, a w konsekwencji wyłączenia jego stosowania w odniesieniu do programów rozwoju potwierdza również argument z rezultatu wykładni systemowej wewnętrznej przywołanego przepisu. Mianowicie, w analizowanym zakresie nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, że art. 30b usytuowany został w Rozdziale 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - "Realizacja programów operacyjnych". Tym samym w ocenie sądu w sprawie bezzasadnie Komisja pouczyła o możliwości złożenia protestu. Natomiast, w ocenie sądu, możliwość złożenia skargi w sprawie przez Powiat, wynika z treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W ocenie sądu odrzucenie wniosku o dofinansowanie wyczerpuje znamiona aktu władczego, skierowanego do indywidualnego podmiotu, którego treść kształtuje uprawnienia wnioskodawcy. Z tego powodu jest aktem o jakim stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie sądu prawo do sądu, jako prawo podstawowe ma być zrealizowane wszędzie tam, gdzie przepisy prawa wyraźnie nie ograniczają sądowej kontroli działań administracji (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017r., II GSK 940/17). Wobec powyższego i w związku z nieprawidłowym pouczeniem zawartym w rozstrzygnięciu z 11 listopada 2017 r., sąd na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a. uznał, że uchybienie terminu do złożenia skargi nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznał skargę. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy zauważyć, że spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w sprawie istniała konieczności uzyskania zgody na odstępstwa od warunków technicznych. W ocenie strony tak konieczność nie zaistniała. Przeciwnego zdania jest Komisja, która jednoznacznie wskazała na konieczność legitymowania się przez Powiat taką zgodą. Kontrolując legalność oceny projektu dokonaną przez Wojewodę [...] (Komisję oceniającej wnioski o dofinansowanie w ramach "Programu rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019" na rok 2018), jak również legalność działań podejmowanych w toku rozpoznania zastrzeżenia do listy wniosków odrzuconych na etapie oceny formalnej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z [...] listopada 2018 r., stwierdzić wypada, że rację należy przyznać organowi orzekającemu. W sprawie trzeba zauważyć, że w instrukcji wypełniania wniosku (dalej: Instrukcja), którą strona miała obowiązek zastosować wyraźnie wskazano, w odniesieniu do Kryterium nr 1 "Znaczenie zadania dla realizacji infrastruktury drogowej w sposób gwarantujący podnoszenie poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego". w części dotyczącej Przebudowy/Rozbudowy/Budowy w zakresie "Ruchu pieszych" (strona 8 Instrukcji), że zakres zastosowania poszczególnych rodzajów chodników określają przepisy zawarte w § 43-44 rozporządzenia. Do szerokości chodnika nie wlicza się szerokości krawężnika i obrzeża. Ponadto, w pkt 1.13 Instrukcji podano, że informacje dotyczące sposobu oceny wniosku zawiera ustalona przez ministra do spraw transportu Instrukcja oceny przez Komisję wniosków o dofinansowanie zadań, która określa m. in. w jakich przypadkach wniosek nie spełnia wymogów formalnych (dalej: Instrukcja oceny). Zgodnie z pkt. 2.1.3. lit. g) Instrukcji oceny, wniosek nie spełnia wymogów formalnych, gdy dotyczy zadania nieposiadającego zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych określonych w ww. rozporządzeniu, w przypadku gdy taka zgoda jest wymagana. Zgodnie ze słowniczkiem zamieszczonym w art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1260, ze zm., dalej: p.r.d.) droga, to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt (art. 2 pkt 1 p.r.d.). Natomiast jezdnia, to część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów; określenie to nie dotyczy torowisk wydzielonych z jezdni (art. 2 pkt 6). Z kolei w myśl pkt 8 art. 2 p.r.d. pobocze, to część drogi przyległą do jezdni, która może być przeznaczona do ruchu pieszych lub niektórych pojazdów, postoju pojazdów, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. W pkt 9 art. 2 p.r.d. definiowany jest chodnik, który oznacza część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Zgodnie z § 44 ust. 1 rozporządzenia chodnik powinien mieć szerokość dostosowaną do natężenia ruchu pieszych, z zastrzeżeniem ust. 3. Szerokość chodnika przy jezdni lub przy pasie postojowym nie powinna być mniejsza niż 2,0 m, a w wypadku przebudowy albo remontu drogi dopuszcza się miejscowe zmniejszenie szerokości chodnika do 1,25 m, jeżeli jest on przeznaczony wyłącznie do ruchu pieszych (§ 44 ust. 2 rozporządzenia). W myśl § 44 ust. 4 rozporządzenia szerokość chodnika odsuniętego od jezdni lub szerokość samodzielnego ciągu pieszego nie powinna być mniejsza niż 1,5 m, a dopuszcza się miejscowe zmniejszenie szerokości chodnika do 1,0 m, jeżeli jest on przeznaczony wyłącznie do ruchu pieszych. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. W sprawie nie jest sporne, że w złożonym wniosku, a konkretnie z załączonego planu sytuacyjno-wysokościowego wynika, że w ramach zadania zaprojektowano chodnik w km 9+804, 9+995, 10+825 do 11+065 o szerokości poniżej 2 m przy jezdni, co jest niezgodne z cytowanym § 44 ust. 2 rozporządzenia. Chodnik bowiem przy jezdni, a taki charakter ma ten chodnik nie powinien być mniejszy niż 2,0 m. W sprawie z planu sytuacyjno-wyskościowego jednoznacznie wynika, że chodnik o nawierzchni z kostki betonowej, np. na całym odcinku 10+825 do 11+065 posiada szerokość 1,5 m, a więc jest węższy od wymaganych 2 metrów. Co więcej na tym odcinku, wbrew twierdzeniom Powiatu, chodnik znajduje się bezpośrednio przy jezdni i nie jest od niej oddzielony, jak wskazuje skarżący 0,5 m bocznym pasem oddzielającym. Tym samym w odniesieniu do tego odcinka, jak też pozostałych dwóch (km 9+804, 9+995), nie może być mowy o nieprawidłowym zastosowaniu cytowanego § 44 ust 4 rozporządzenia, gdyż przepis ten odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której chodnik jest odsunięty od jezdni, co w sprawie nie występuje. Dodatkowo należy zauważyć, że mimo, iż § 44 ust. 2 rozporządzenia stanowi o możliwości zmniejszenia szerokości chodnika do 1,25 m, to jednak wskazuje on na wyjątek od zasady (co najmniej 2,0 m szerokości), który to wyjątek winien być interpretowany ściśle, a więc może on dotyczyć wyłącznie miejscowego zmniejszenia szerokości chodnika do szerokości 1,25 m, które to zmniejszenie związane jest z przebudową lub remontem drogi. W sprawie natomiast strona złożyła wniosek o dofinansowanie dotyczący budowy drogi powiatowej, a nie jej przebudowy, czy też remontu. Mając na uwadze powyższe należy zgodzić się z Komisją, że ww. rozwiązanie projektowe w zakresie szerokości chodnika zastosowane przez Powiat jest nie zgodne z wymaganiami zawartymi w powołanych przepisach rozporządzenia, a tym samym konieczna jest zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych określonych w rozporządzeniu. Brak tej zgody, wydanej na podstawie art. 9 Prawa budowlanego powoduje, że wniosek nie spełnia wymogów formalnych. Na marginesie należy także wyjaśnić, że czym innym jest chodnik, a czym innym jest krawężnik oddzielający chodnik od jezdni. Prawodawca bowiem te dwa pojęcia różnicuje. Zgodnie bowiem z § 43 ust. 5 rozporządzenia w przypadkach, o których mowa w ust. 2 i 3, chodnik powinien być wyniesiony ponad krawędź jezdni lub pasa postojowego na wysokość od 6 do 16 cm i oddzielony krawężnikiem. Tym samym zasadnie organ wskazał w piśmie skierowanym do Powiatu, że do szerokości chodnika nie wlicza się szerokości krawężników. W związku z tym bezzasadne okazały się twierdzenia skarżącego Powiatu, że do szerokości chodnika wlicza się krawężnik. Prawidłowo Wojewoda [...] odniósł się również do przedłożonej przez skarżącego opinii techniczna z 2 listopada 2017 r. pt. "Zastrzeżenia do listy wniosków odrzuconych na etapie oceny formalnej" i zwrócił uwagę, że została ona wydane po odrzuceniu wniosku o dofinansowanie. W kontekście zapisu pkt lX.1. Programu, który wskazuje, że wniosek może być uzupełniony jedynie o dokumenty posiadające datę sprzed złożenia wniosku o dofinansowanie oraz wymienione w tym wniosku, zasadnie z przyczyn formalnych Komisja tego dokumentu nie mogła uwzględnić przy dokonywaniu oceny wniosku i kontroli tej oceny spowodowanej złożonymi zastrzeżeniami. Na marginesie należy także zauważyć, że również merytoryczna zawartość tej oceny nie mogła doprowadzić do zmiany stanowiska. Załączony bowiem do tej opinii "Przekrój normalny" nie dotyczy przedmiotowego zadania, a jedynie ilustruje rozwiązanie dotyczące szerokości chodników. W projekcie stałej organizacji ruchu tego rozwiązania Powiaty nie zastosował (patrz karty 78-90 akt adm.). Zasadnie także Wojewoda [...] zauważył w odpowiedzi na skargę, że z przekroju tego wynika również, że chodnik i boczny pas dzielący wykonane są z tej samej nawierzchni (kostka betonowa 6 cm) i nie zostały od siebie wyodrębnione. W powyższym rozwiązaniu wskazano wyłącznie na możliwość zastosowania w przypadku pasa bocznego innej nawierzchni niż na chodniku, innej kolorystyki nawierzchni bądź oznakowania poziomego lub wygrodzenia typu U11/U12. Jednakże zgodnie z tym, co zostało już wyartykułowane, we wniosku o dofinansowanie, to rozwiązanie nie zostało zastosowane i tym samym sąd nie będzie odnosił się co do jego poprawności. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.