V SA/Wa 2720/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Ministra Finansów z dnia ... października 2012 r. nr ... w przedmiocie odmowy przekazania środków pieniężnych tytułem potrącenia od wpływów osiągniętych ze sprzedaży nieruchomości; oddala skargę Po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której Minister Finansów decyzją z dnia ... sierpnia 2012 r. znak: ... odmówił potrącenia ze środków Skarbu Państwa i przekazania na rzecz W. kwoty ... wraz z odsetkami, stanowiącej 25% ceny uzyskanej ze zbycia przez Skarb Państwa – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nieruchomości położonej w W. przy ul. ... na rzecz przedstawicielstwa dyplomatycznego ..., tenże organ decyzją z dnia ... października 2012 r. ... utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji z dnia ... października 2012 r. Minister Finansów przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne: Aktem notarialnym z dnia ... lutego 2007 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał zbycia z zasobu mienia Skarbu Państwa na rzecz przedstawicielstwa dyplomatycznego ... nieruchomości położonej w W. przy ul. ... za cenę ... zł. Kwota ta wpłynęła na dobro rachunku Ministerstwa Finansów . W dniu ... grudnia 2011 r. Prezydent W. wystąpił do Ministra Skarbu Państwa z wnioskiem o potrącenie ze środków Skarbu Państwa i przekazanie na rzecz W. kwoty ... zł., wraz z odsetkami, która stanowi 25% ceny uzyskanej ze zbycia przez Skarb Państwa w/wym. nieruchomości. Wnioskodawca uzasadnił swoje żądanie dyspozycją art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Odmawiając uwzględnienia w/w. wniosku organ podniósł, że wyżej opisana nieruchomość została zbyta z zasobu mienia Skarbu Państwa na rzecz przedstawicielstwa dyplomatycznego ... w trybie przepisów art. 61 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu wówczas obowiązującym. Przepis art. 61 ugn reguluje szczególny tryb zbywania nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz przedstawicielstw dyplomatycznych lub urzędów konsularnych państw obcych oraz innych przedstawicielstw i instytucji zrównanych z nimi w zakresie przywilejów i immunitetów. Zbywania nieruchomości Skarbu Państwa w tym trybie nie można utożsamiać z pojęciem "sprzedaży nieruchomości", użytym przez ustawodawcę w art. 23 ust. 3 ugn. Przepis ust. 3 jest jednostką redakcyjną art. 23, a zatem nie można go odczytywać i interpretować w oderwaniu od pozostałych przepisów (ustępów) tej regulacji. Oznacza to, zdaniem organu, że treść ust. 3 art. 23 ugn odnosi się jedynie do tych sytuacji i czynności, o których mowa w ust. 1, na co wyraźnie wskazuje zawarte w treści ust. 3 odesłanie do ust. 1. Tym samym potrąceniu na rzecz powiatu podlegają środki z wpływów osiąganych w przypadkach gospodarowania nieruchomościami, w których starosta reprezentuje Skarb Państwa. Przepis art. 61 ugn ustanawia odrębny od ogólnych zasad tryb zbywania nieruchomości Skarbu Państwa, co świadczy o tym, że tryb ten nie mieści się w zakresie regulacji zawartej w art. 23 ust. 3 ugn, czyli nie jest czynnością sprzedaży nieruchomości dokonywanej przez starostę, za zgodą wojewody. (Czynność podjęta przez starostę miała charakter celowego przekazania nieruchomości do dyspozycji Ministra, który dokonał zbycia nieruchomości na rzecz placówki dyplomatycznej). Organ stanął więc na stanowisku, że w przypadkach zbywania nieruchomości Skarbu Państwa w trybie przewidzianym w art. 61 ust. 1 ugn, brak jest podstaw do wywodzenia z art. 23 ust. 3 ugn uprawnienia powiatu do otrzymania kwoty stanowiącej równowartość 25% wpływów osiąganych przez Skarb Państwa ze sprzedaży takich nieruchomości. Organ przypomniał jednocześnie, że we wniosku z dnia 20 września 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezydent W. zarzucił błędną interpretację art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem wnioskodawcy art. 61 ugn powinien być odczytywany jako przepis regulujący kwestię techniczną, jaką jest sama czynność zawarcia umowy z podmiotami o szczególnym charakterze. Natomiast w opinii wnioskodawcy art. 23 ust. 3 ugn stanowi samoistną podstawę do otrzymania przez m.st. 25% wpływu osiągniętego przez Skarb Państwa ze sprzedaży nieruchomości. Uznając powyższe stanowisko za bezzasadne Minister Finansów ponownie podniósł, że zawarta w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami regulacja, która przewiduje potrącenie kwoty stanowiącej 25% wpływów osiąganych m.in. ze sprzedaży nieruchomości i wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz powiatu, na terenie którego znajdują się zbywane nieruchomości odnosi się tylko do przypadków określonych w art. 23 ust. 1 ustawy. Tymczasem sporna umowa dotyczyła szczególnej sytuacji, jaką jest uregulowane odrębnie w art. 61 ust. 1 ugn zbywanie nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz przedstawicielstw dyplomatycznych lub urzędów konsularnych państw obcych. Przepisy te nigdy nie przyznawały starostom kompetencji do zawierania z przedstawicielami dyplomatycznymi i urzędami konsularnymi państw obcych umów sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa. Kompetencję taką posiadał od dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami do końca 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jako minister właściwy do spraw administracji publicznej. Od 1 stycznia 2009 r. - na skutek nowelizacji art. 61 ust. 2 - przysługuje ona ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa. Wskazane regulacje jednoznacznie wskazują na odrębność trybu dokonywania sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz przedstawicielstw dyplomatycznych lub urzędów konsularnych państw obcych. Zdaniem organu szczególny charakter przewidzianego w art. 61 ustawy trybu sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa przedstawicielstwom dyplomatycznym lub urzędom konsularnym państw obcych świadczy o tym, że tryb ten nie mieści się w zakresie regulacji art. 23 ust. 3 ustawy, która dotyczy tylko sprzedaży dokonywanej przez starostę, za zgodą wojewody, w ramach wykonywania zadań z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Przepisu art. 23 ust. 3 ugn nie można bowiem odczytywać w oderwaniu do pozostałych przepisów tego artykułu, zwłaszcza, że przepis ten zawiera wyraźne odesłanie do art. 23 ust. 1 ugn., który zawiera szereg wyjątków od zasady gospodarowania przez starostów zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Decyzję Ministra Finansów zaskarżył Prezydent W. zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2010 r., Dz.U. Nr 102, poz. 651 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy. Podnosząc powyższy zarzut skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in. iż nieruchomość przy ul. ... znajdowała się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa administrowanym przez Prezydenta W. wcześniej – Starostę Powiatu ... i Kierownika Urzędu Rejonowego. To właśnie Kierownik Urzędu Rejonowego nabył nieruchomość do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa w 1997 r. Celem nabycia było jej późniejsze przekazanie pod placówkę dyplomatyczną. Prezydent W. prowadził – osobiście i za pośrednictwem Ministerstwa Spraw Zagranicznych – korespondencję z ambasadorami ..., na temat sprzedaży działki. Gdy w dniu ... stycznia 2006 r. Minister Spraw Zagranicznych potwierdził ostateczną wolę nabycia nieruchomości przez ..., Prezydent W. brał czynny udział w przygotowaniu transakcji. Między innymi było to zlecenie sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny nieruchomości, badanie kwestii prawnych związanych z tym, który organ będzie zobowiązany do odprowadzenia podatku VAT od ceny nieruchomości oraz innych aspektów związanych z zagadnieniem obsługi finansowej całej transakcji. W toku uzgodnień podejmowanych w tej materii pomiędzy Ministerstwem Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Prezydentem W., MSWiA przedstawiło opinię prawną Ministra Budownictwa, z dnia ... listopada 2006 r., w której stwierdził on wprost, że w sprawie nieruchomości przy ul. ... W. będzie przysługiwało 25% środków uzyskanych ze sprzedaży. W dniu ... grudnia 2006 r. nieruchomość została protokolarnie przekazana Ministrowi Spraw Wewnętrznych, celem zbycia jej na rzecz ... Zdaniem skarżącej nie może być uznany za prawidłowy pogląd, że "zawarta w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami regulacja, która przewiduje potrącanie kwoty stanowiącej 25% wpływów osiąganych m.in. ze sprzedaży nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz powiatu, na terenie którego znajdują się zbywane nieruchomości odnosi się tylko do przypadków określonych w art. 23 ust. 1 ustawy", oraz że tryb sprzedaży dokonanej na podstawie art. 61 ugn "nie mieści się w zakresie art. 23 ust. 3 ustawy, która dotyczy tylko sprzedaży dokonywanej przez starostę za zgodą wojewody". Przeczy temu m.in. art. 32 ust. 2 ugn., który dopuszcza w szczególnych przypadkach zbycie nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego również bez zgody wojewody. Skarżąca zaznaczyła, iż art. 23 ust. 1 ugn nakładał na starostę ogólną kompetencję do gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, wyliczając jednocześnie wyjątki. Wśród wyjątków nie było art. 61 ugn, znajdowały się za to art. 43 ust. 2 i 4 oraz art. 60. Z tego należy wywieść, iż fakt dokonywania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sprzedaży nieruchomości przy ul. ... nie przesądził o tym, że starosta nią nie gospodarował. Kierownik Urzędu rejonowego a następnie Starosta Powiatu ... i Prezydent W. wykonujący zadania starosty gospodarowali nieruchomością od daty jej nabycia do zasobu, biorąc m.in. czynny udział w przygotowywaniu jej do zbycia. Fakt, iż umowa zbycia nieruchomości została podpisana na szczeblu ministerialnym, nie zmienia okoliczności, iż nieruchomością gospodarował Prezydent W., na podstawie art. 23 ugn. Sama czynność podpisania umowy sprzedaży w tych okolicznościach powinna być rozpatrywana jako czynność techniczna, której dokonanie zostało z woli ustawodawcy przeniesione na szczebel ministerialny, z uwagi na szczególną doniosłość i rangę wydarzenia, które może skutkować w wymiarze stosunków międzynarodowych. Skarżąca podkreśliła również, iż brzmienie art. 23 ust. 1 ugn zostało rozszerzone o kolejne wyjątki, w tym art. 60a ugn. Ustawodawca przekazał w ten sposób Ministrowi Skarbu Państwa kompetencje do gospodarstwa nieruchomościami przeznaczonymi na potrzeby statutowe Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, RCL, PGSP itp. Z tego wynika, że przekazanie gospodarowania, tzn. wyłączenie nieruchomości spod zasięgu art. 23 ugn. następuje poprzez wyrażane, ustawowe wskazanie zakresu wyłączenia. Nie były i nie są nadal wyłączone w ten sposób nieruchomości, zbywane na rzecz przedstawicielstw dyplomatycznych, w trybie art. 61 ugn. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia wzajemnych zależności pomiędzy przepisami art. 23 ust. 3 oraz 61 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu zawarcia umowy mocą której Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał zbycia na rzecz przedstawicielstwa dyplomatycznego ... nieruchomości położonej w W. przy ulicy ... tj. w dniu ... lutego 2007 r. Pierwszy z w/w. przepisów stanowił, że od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego czynszu dzierżawnego i najmu nieruchomości Skarbu Państwa o których mowa w art. 23 ust. 1, a więc z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa potrąca się 25 % środków, które stanowią dochody powiatu na którego terenie znajduje się nieruchomość. Drugi z przywołanych wyżej przepisów stanowił, iż: 1) Przedstawicielstwom dyplomatycznym lub urzędom konsularnym państw obcych oraz innym przedstawicielstwom i instytucjom zrównanym z nimi w zakresie przywilejów i immunitetów na podstawie ustaw, umów międzynarodowych lub powszechnie obowiązujących zwyczajów międzynarodowych nieruchomości Skarbu Państwa mogą być na zasadzie wzajemności sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem; 2) Umowy z przedstawicielstwami o których wyżej mowa zawiera minister właściwy do spraw administracji publicznej; 3) Jednostka samorządu terytorialnego jest obowiązana wskazać i przenieść własność nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jeżeli jest ona niezbędna na cele o których mowa w pkt 1; 4) Umowę przeniesienia własności nieruchomości do zasobu Skarbu Państwa zawiera z tą jednostką starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej. Zdaniem sądu organ ma rację wskazując, iż ust. 3 art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu wyżej cytowanym odnosi się jedynie do sytuacji przewidzianych w ust. 1 tego art., a więc do takich nieruchomości pozostających w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodarują starostowie wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Z akt sprawy wynika jednak, że nieruchomość sprzedana aktem notarialnym z dnia 28 lutego 2007 r. taką nie była. Stroną umowy dotyczącej jej sprzedaży (zbywcą) nie był przecież starosta. W tym miejscu podkreślić należy, że art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami dawał mu takie uprawnienia tzn. uprawnienia do zbywania nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Gdyby zatem ten organ (starosta) sprzedał nieruchomość to od wpływu osiągniętego z jej sprzedaży należałoby potrącić 25%, które stanowiłoby dochody powiatu na którego terenie nieruchomość ta była położona. W sprawie nie budzi jednak wątpliwości, że do aktu notarialnego z dnia ... lutego 2007 r. stanął Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji i że to on był zbywcą nieruchomości. W zaistniałym stanie faktycznoprawnym brak było więc podstaw uzasadniających potrącenie na rzecz strony skarżącej 25% kwoty uzyskanej ze sprzedaży. Zdaniem sądu dla interpretacji obu wyżej cytowanych przepisów nie ma znaczenia fakt czynnego udziału Prezydenta W. w przygotowaniu transakcji sprzedaży nieruchomości. Podobnie jest w przypadku opinii prawnej Ministra Budownictwa z dnia 22 listopada 2006 r. (korzystnej dla strony skarżącej) albowiem opinia ta wyraża pogląd jej autora i nie ma charakteru wiążącego. Sąd nie zgadza się ze skargą także wówczas kiedy twierdzi, że umowa sprzedaży powinna być rozpatrywana w niniejszej sprawie jako czynność techniczna. Przeniesienie własności nieruchomości dokonane w formie aktu notarialnego nigdy nie było ani nie jest czynnością o takim charakterze. Rodzi bowiem skutek materialnoprawny, którego istotą jest zmiana właściciela. Bez znaczenia jest również argumentacja organu odwołująca się do obecnego brzmienia art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a to dlatego, że nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie (w takim właśnie brzmieniu). Podstawą wyroku jest art. 151 p.p.s.a