V SA/Wa 2736/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant - st. spec. Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2011r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] września 2010r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz M.K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] maja 2009 r. M.K. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2009 r. We wniosku zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha. Przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego kontrola wykazała, że powierzchnia uprawniona do przyznania płatności jest mniejsza niż powierzchnia wskazana we wniosku. Raport z czynności kontrolnych został przekazany rolnikowi, który pismem z [...].09.2009 r. wniósł do niego uwagi. Wyjaśnił m.in. że na działce [...] były prowadzone prace melioracyjne, w wyniku których obniżył się poziom wód gruntowych, co w następstwie spowodowało przesuszenie podłoża torfowego i mineralizację azotu. Proces ten przyczynił się do ekspansywnego wejścia roślin ruderalnych , w tym pokrzywy, a wiosenna susza nasiliła te zjawiska. Zaprzeczył też, aby na działce [...] był uprawiany jęczmień, a tak stwierdzili kontrolujący ( skarżący deklarował kukurydzę i owies ). Pismem z [...].11.2009 r. skarżący został poinformowany, że wykonawca kontroli – B. w G. rozpatrzyło odwołanie od wyników kontroli negatywnie. Co do działki [...] to wskazało, że producent rolny potwierdził wynik kontroli, zaś działka rolna [...] została pomierzona poprawnie , a obszar nie zakwalifikowany do płatności to stawy i groble. Wobec powyższego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. o numerze [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał M.K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości. Wnioskodawca odwołał się od rozstrzygnięcia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. W pierwszej kolejności wskazał, iż organ nie powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia w jego gospodarstwie kontroli oraz, że nie zgadza się z jej wynikami. Wyjaśnił, iż powierzchnie działek określił na podstawie aktualnych wypisów z rejestru gruntów oraz obserwacji terenu i są one zgodne z "powierzchniami ewidencyjno-gospodarczymi (PEG)". Zarzucił, iż dokonany przez organ pomiar nie objął całych działek, część powierzchni została pominięta. Podsumowując zaznaczył, iż niemożliwym jest aby działka nr [...] w 90% pokryta była pokrzywami. Wyjaśnił, iż zastosowanie herbicydów oraz dwukrotne koszenie spowodowały, iż pokrzywy rozprzestrzeniły się jedynie na niewielkiej części działki. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. o numerze [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] kwietnia 2010 r. Uzasadniając decyzję organ wskazał na treść art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r., nr 170 poz. 1051 z późn. zm.), zgodnie z którą rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia 1782/2003 jeżeli m.in. wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Następnie wyjaśniono, że powierzchnia referencyjna, czyli maksymalna powierzchnia uprawniona do przyznania płatności, ustalana jest w oparciu o system informacji geograficznej, tj. na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. W celu ustalenia powierzchni korzysta się z technik skomputeryzowanego system informacji: obrazów lotniczych i satelitarnych. Zaznaczono, iż zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną. Organ podkreślił, iż wyniki kontroli na miejscu - przeprowadzonej w związku z wykrytymi w niniejszej sprawie nieprawidłowościami - wskazują, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności wynosi dla Jednolitej Płatności Obszarowej [...] ha zaś dla Uzupełniającej Płatności Obszarowej [...] ha i jest mniejsza od powierzchni określonej we wniosku. Wobec powyższego oraz z uwagi na treść art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. L 141 z 30.4.2004, str. 18) zasadnym było przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] września 2010 r. M.K. zwrócił się o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazał, iż organ pozbawił go możliwości udziału w postępowaniu, a także naruszył przepisy dotyczące postępowania dowodowego oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz zarzucił niekonstytucyjność przepisów dopuszczających przeprowadzenie kontroli bez udziału strony. Rozwijając zarzuty skargi M.K. wskazał, iż w zaskarżonej decyzji organ nie ustosunkował się do zarzutów i wniosków odnoszących się do wyników kontroli. Zauważył, iż po otrzymaniu wyników kontroli zgłosił zastrzeżenia oraz wyjaśnił co mogło być przyczyną rozbieżności pomiarów, natomiast organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że strona nie udowodniła swoich twierdzeń. Skarżący zarzucił również, że organ pominął jego wyjaśnienia dotyczące stanu łąki. Następnie, wskazując na uchybienia dotyczące sposobu przeprowadzenia pomiarów wyjaśnił, iż organ nie uwzględnił wniosku, w którym skarżący podnosił, iż dokonując pomiaru pominięto część działki [...]. Wyjaśnił, iż wskazaną we wniosku powierzchnię określił korzystając z danych zawartych w ewidencji gruntów, ponieważ nie miał dostępu do danych z systemu telemetrycznego GPS. Podsumowując wskazał, iż organ nieprawidłowo obliczył różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a stwierdzoną gdyż w istocie wynosiła ona mniej niż wskazane w zaskarżonej decyzji 3%, nie było więc podstaw do przyznania płatności w pomniejszonej wysokości. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, iż w związku z zastrzeżeniami skarżącego dotyczącymi przeprowadzonych czynności kontrolnych, B. Sp. z o.o. w G. przeprowadziło weryfikację kontroli, a jej wyniki potwierdziły prawidłowość dokonanych pomiarów. Ponadto organ uznał za bezzasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje : Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Analizując w powyższym zakresie zarzuty skargi Sąd doszedł do przekonania, że powyższa decyzja jest obarczona wadami, które muszą skutkować jej uchyleniem - ze względu na wady postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego, co z kolei nie pozwoliło uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi można uznać za słuszne. W szczególności nie można zgodzić się z zarzutami dot. przeprowadzenia kontroli na miejscu bez uprzedzenia i pod nieobecność rolnika. Zgodnie z obowiązującym w dacie przeprowadzonych kontroli na miejscu art. 23 rozporządzenia Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r. str. 18 ze zm.), kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Stosownie do art. 23a ww. rozporządzenia kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Kontrole na miejscu są przeprowadzane bez uprzedzenia, a tylko jeżeli nie zagrażałoby to celowi kontroli można o niej zawiadomić z wyprzedzeniem ograniczonym do koniecznego minimum, który to okres nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Wynika stąd, że zasadą są kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem, z którego skorzystanie może być rozważane wyłącznie pod względem celowościowym. Niezapowiedziany charakter kontroli na miejscu służyć ma wykluczeniu ewentualnych "przygotowań" do kontroli ze strony rolnika. Kontrole na miejscu dotyczące obszaru składają się z dwóch części, z których pierwsza odnosi się do weryfikacji i dokonania pomiaru zgłoszonych działek rolnych na podstawie posiadanego materiału graficznego, a druga część obejmuje fizyczną inspekcję działek w celu weryfikacji zgłoszonej uprawy i jej jakości, jak również rzeczywistych rozmiarów działek rolnych (pkt 36 preambuły do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). Z każdej kontroli na miejscu sporządza się raport, który umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli. Raport taki wykazuje w szczególności skontrolowane programy pomocy i wnioski. Rolnik może podpisać raport w celu zaświadczenia o swojej obecności przy kontroli oraz dodać do niego swoje spostrzeżenia. W przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię raportu z przeprowadzonej kontroli (art. 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Nr 796/2004). W konsekwencji powyższej regulacji, należy uznać, że udział strony w czynnościach kontrolnych nie jest obowiązkowy, a skoro tak to organ nie ma również obowiązku zawiadamiania strony o terminie kontroli. Dla prawidłowości postępowania ważne jest natomiast, by rolnik został poinformowany o jej wynikach i miał możliwość wypowiedzenia się co do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli. Z analizy akt administracyjnych wynika, że skarżący zarówno zapoznał się z wynikami kontroli jak również wniósł do niej zastrzeżenia. Mając powyższe na uwadze dodać również należy, iż na okoliczność ustalenia czy rolnicy spełniają warunki do przyznania wnioskowanej płatności ustawodawca przewidział właśnie kontrole, stanowiąc jednocześnie, że z czynności kontrolnych osoba je przeprowadzająca sporządza protokół. W wyroku z 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 492/07 (nie pub.), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił znaczenie dowodowe protokołu kontroli w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Wskazał, że o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, patrz. art. 34 ustawy o płatnościach) i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności. Niemniej nie należy zapominać, iż na etapie postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 i 4 i ust. 3 ustawy płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, organ administracji publicznej obowiązany jest również w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Wskazuje to, że strona uczestnicząca w postępowaniu, może przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Powyższe oznacza, że organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostały zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym znaczeniu, że jeżeli strona przedstawi stosowane dowody, to organ będzie zobowiązany do ich rozpatrzenia. W rozpatrywanej sprawie – co wymaga podkreślenia Sądu - organ odwoławczy nie uczynił zadość wskazanemu powyżej obowiązkowi. W szczególności dotyczy do starannej weryfikacji raportu z kontroli, co jest szczególnie ważne, gdy – jak wspomniano wyżej - kontrola może odbywać się pod nieobecność rolnika. W tym miejscu należy wskazać, że przekazane do Sądu akta administracyjne, zawierające także raport z kontroli na miejscu zawierają braki związane bezpośrednio z wynikami kontroli. Dotyczy to w szczególności działki [...], której różnica między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną jest największa ( deklarowana [...] ha , stwierdzona [...] ha ). W aktach brak jest jakichkolwiek dokumentów dot. pomiaru tej działki, wobec czego wyniki pomiaru nie poddają się jakiejkolwiek kontroli. Za wątpliwą także należy uznać wersję kontrolujących, że wykluczono z powierzchni stawy i groble, zwłaszcza że skarżący powołuje się na wyniki poprzednich kontroli. Trudno uznać, że poprzednie kontrole nie zauważyły w ogóle powierzchni które podlegają wyłączeniu w takim rozmiarze. Organ nie ustosunkował się do konkretnych zarzutów zawartych przez skarżącego w odwołaniu, a materiał z pomiarów jak już wspomniano jest niekompletny. Ustosunkowanie się do zarzutów producenta rolnego do raportu z kontroli nie zawiera żadnego uzasadnienia, co w sposób ewidentny narusza wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania , które mogło mieć wpływ na treść decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona rzetelnej weryfikacji raportu z kontroli, sprawdzi jego kompletność i poprawność wyników pomiarów. Następnie da temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia . Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i art. 152 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.