V SA/Wa 2737/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędziowie: WSA Irena Jakubiec-Kudiura WSA Dariusz Zalewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania ze środków unijnych oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. (dalej "beneficjent", "Spółka" lub "Skarżąca") jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Ministra Rozwoju) z dnia [...] kwietnia 2015r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych ([...]) z dnia [...] stycznia 2015r., zobowiązującą beneficjenta do zwrotu części przyznanego dofinansowania w ramach umowy nr [...], wykorzystanego z naruszeniem procedur w kwocie [...] zł. wraz z odsetkami, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków tj. 10 grudnia 2013r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 28 listopada 2013 r. została zawarta A., a Województwem M., umowa o dofinansowanie projektu "[...]" (nr [...]). Zgodnie z § 2 ww. umowy dofinansowanie projektu określono na kwotę [...] zł. Okres realizacji projektu został zaplanowany od 1 listopada 2013 r. do 30 czerwca 2015 r. Celem głównym projektu było podniesienie potencjału 180 małych i średnich przedsiębiorstw ( MSP) branży handlowej z województwa mazowieckiego przez dostosowanie kwalifikacji ich 495 pracowników do potrzeb MSP. Podczas czynności kontrolnych prowadzonych w dniach w dniach 10 — 12 czerwca 2014 r. ustalono niekwalifikowalność wydatków wynikających z zakupu materiałów pomocniczych do realizacji szkoleń, wydatków pośrednich rozliczanych w projekcie, które zostały pomniejszone z uwagi na wyżej wskazane zakwestionowane koszty zakupów materiałów pomocniczych oraz wydatki pośrednie rozliczane w projekcie, które zostały pomniejszone z uwagi na uznanie, że w ramach Zadania nr 1 doszło do zlecenia istotnej części zadania merytorycznego. Na podstawie powyższych ustaleń przekazano beneficjentowi Zalecenia pokontrolne nr [...] z dnia 2 września 2014 r., w których jednocześnie wezwano go do zwrotu kwoty uznanej za niekwalifikowalną. W związku z bezskutecznym upływem terminu zwrotu wydatków niekwalifikowalnych Instytucja Pośrednicząca w dniu 31 października 2014 r. wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne. W dniu [...] stycznia 2015r. Dyrektor [...] wydał decyzję nr [...] zobowiązującą A. do zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków tj. 10 grudnia 2013r. Na powyższą kwotę składała się uznana za niekwalifikowalny wydatek kwota [...] zł wraz z kosztami pośrednimi rozliczanymi ryczałtem z tytułu zakupu artykułów pomocniczych do szkoleń. Ustalono bowiem, że w ramach Zadania 1 — Realizacja szkoleń (poz. 4 w szczegółowym budżecie projektu) beneficjent założył zakup artykułów pomocniczych do szkoleń (notes, długopis, ołówek, teczka z emblematami UE i PO KL) na kwotę [...]. W styczniu 2014 r. Spółka dokonała rozeznania rynku na wyłonienie wykonawcy usługi przygotowania i dostarczenia materiałów pomocniczych do szkoleń poprzez skierowanie zapytania o cenę do potencjalnych oferentów, w tym do [...].,[...] oraz A. W odpowiedzi na wysłane zapytanie otrzymano następujące oferty: 1) [...] na kwotę [...] zł, cena jednostkowa 35,00 zł, 2) [...] na kwotę [...] zł, cena jednostkowa 34,00 zł, 3) A. na kwotę [...] zł, cena jednostkowa 32,00zł. W wyniku przeprowadzonego rozeznania rynku beneficjent za najkorzystniejszą uznał ofertę złożoną przez A. Przedmiotem zamówienia było wykonanie 1236 kompletów materiałów pomocniczych do szkoleń. Zaproponowana przez oferenta cena wyniosła [...] zł brutto, przy cenie jednostkowej za jeden komplet 32,00 zł. Komplet materiałów pomocniczych składał się z następujących przedmiotów: notes, bloczek arkuszy z nadrukiem reklamowym w formacie A5, teczka na dokumenty z formacie A4, długopis oraz ołówek. Beneficjent zawarł w dniu 8 stycznia 2014 r. umowę z A. Wynagrodzenie za wykonanie całego zamówienia wynosiło [...] zł brutto, tj. 32,00 zł brutto za komplet. Zespół kontrolujący [...] w trakcie kontroli dokonał oględzin ww. materiałów promocyjnych i ustalił, że nie można cyt. "(...) zidentyfikować ich z realizowanym projektem". W ocenie zespołu kontrolującego jakość dostarczonych materiałów nie odpowiadała wysokości wydatków poniesionych przez beneficjenta. W wyniku weryfikacji racjonalności i efektywności zakupionych przez Spółkę materiałów [...] dokonała rozeznania rynku na zakup materiałów pomocniczych do szkoleń, które składają się z przedmiotów o parametrach i cechach identycznych jak te, które kupiła Spółka. [...] wysłała zapytanie o cenę na zakup 1 236 kompletów (zgodnie ze specyfikacją sporządzoną przez Odwołującego) do następujących agencji reklamowych: 1) [...], od której otrzymano następującą ofertę: cena za komplet 6,81 zł brutto, czyli przy zakupie 1 236 kompletów [...] zł brutto, 2) [...], od której otrzymano następującą ofertę: cena za komplet 7,69 zł brutto, czyli przy zakupie 1 236 kompletów [...] zł brutto, 3) [...], od której otrzymano następującą ofertę: cena za komplet 6,40 zł brutto, czyli przy zakupie 1 236 kompletów [...] zł brutto, 4) [...], od której otrzymano następującą ofertę: cena za komplet 4,59 zł brutto, czyli przy zakupie 1 236 kompletów [...] zł brutto. Po przeprowadzeniu powyższego rozeznania rynku organ I instancji uznał, że wydatki poniesione przez Spółkę są nieracjonalne i nieefektywne. W związku z tym, uznał za niekwalifikowalną kwotę stanowiącą różnicę pomiędzy średnią ceną ww. ofert, tj. ceną 6,37 zł za jeden komplet, a ceną jednego kompletu, która wynika z zawartej umowy między beneficjentem, a A. w wysokości 32,00 zł. W celu ustalenia kwoty wydatków kwalifikowalnych liczbę kupionych kompletów, tj. 900 przemnożono przez średnią cenę wynikającą z otrzymanych przez [...] ofert, tj. przez kwotę 6,37 zł, co dało kwotę [...] zł brutto. Tym samym, uznano, że skoro beneficjent przeznaczył na zakup 900 kompletów kwotę [...] zł, natomiast w ocenie organu I instancji kwalifikowalna jest jedynie kwota [...] zł, kwotę [...] zł należy uznać za niekwalifikowalną. Dalej wskazano, że zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu oraz § 4 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu beneficjent przewidział koszty pośrednie rozliczane ryczałtem, stanowiące 7% poniesionych, udokumentowanych i zatwierdzonych w ramach projektu wydatków bezpośrednich. Organ podkreślił, że w podrozdziale 4.4 pkt 4 Wytycznych wskazano, że "(...) na wysokość kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem mają wpływ nie tylko koszty bezpośrednie wykazane we wnioskach o płatność, lecz również wszelkiego rodzaju pomniejszenia, które są dokonywane w ramach projektu (np. w związku z szacunkowym budżetem lub korektami finansowymi)". Wskazano, że beneficjent wykazał wydatki związane z zakupem materiałów pomocniczych dla uczestników szkoleń we wniosku o płatność nr [...] (koszty bezpośrednie w kwocie [...] zł oraz koszty pośrednie w kwocie [...] zł). W związku z pomniejszeniem wysokości kosztów bezpośrednich do kwoty [...] zł ([...] zł — [...] zł) wysokość kosztów pośrednich również uległa zmniejszeniu do kwoty [...] ([...] zł — [...] zł). Zatem kwotę [...] zł w ramach kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem organ I instancji uznał za niekwalifikowalną. Powyższe doprowadziło do uznania, że wydatki niekwalifikowalne w związku z zakupem materiałów pomocniczych dla uczestników projektu w łącznej kwocie stanowią [...]. Organ I instancji uznał również za niekwalifikowalny wydatek w [...] zł z tytułu zadań zleconych w ramach Zadania 1— Realizacja szkoleń. Dyrektor [...] wyjaśnił, że we wniosku o dofinansowanie projektu beneficjent nie wskazał zadań merytorycznych, które zamierza zlecić wykonawcom. Beneficjent, jak podano w szczegółowym budżecie wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Zadania 1 — Realizacja szkoleń zaplanował m.in. realizację następujących zadań merytorycznych: 1) Wynagrodzenie wykładowców — blok szkoleniowy A — Pierwsze kroki w handlu na kwotę [...] zł (poz. 1 w szczegółowym budżecie projektu) 2) Wynagrodzenie wykładowców—blok szkoleniowy B — Sprzedaż dla zaawansowanych na kwotę [...] zł (poz. 2 w szczegółowym budżecie projektu), 3) Wynagrodzenie wykładowców — blok szkoleniowy C — Informatyczne wsparcie sprzedaży na kwotę [...] zł (poz. 3 w szczegółowym budżecie projektu), 4) Materiały szkoleniowe na kwotę [...] zł (poz. 5 w szczegółowym budżecie projektu), 5) Przeprowadzenie egzaminów na kwotę [...] zł (poz. 11 w szczegółowym budżecie projektu), 6) Certyfikaty dla uczestników projektu na kwotę [...] zł (poz. 12 w szczegółowym budżecie projektu). Organ zauważył, że w ramach wszystkich ww. wydatków w szczegółowym budżecie projektu we wniosku o dofinansowanie projektu beneficjent wyraźnie określił, że nie będzie zlecać ww. działań podmiotom zewnętrznym (brak zadań zleconych). Mimo to zlecił, jak uznano zadania wykonawcom przeprowadzając postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego zgodnie z zasadą konkurencyjności. W dniu [...] stycznia 2014 r. zawarto bowiem umowę z firmą [...] na kwotę 708 [...] zł. Wyłoniony wykonawca miał za zadanie: 1) zapewnić trenerów do przeprowadzenia szkoleń do wszystkich trzech bloków szkoleniowych, 2) zapewnić materiały szkoleniowe (1 236 sztuk) w zakresie tematycznym ściśle dopasowanym do szkoleń w ramach ścieżek określonych w umowie i zapytaniu ofertowym, 3) przeprowadzić maksymalnie 1 236 egzaminów potwierdzających uzyskanie kwalifikacji; na koszt przeprowadzenia egzaminu składa się: opracowanie treści egzaminu i klucza, obsługa administracyjna, koszt przeprowadzenia weryfikacji wiedzy i certyfikat, przy czym weryfikację wiedzy miał przeprowadzać trener; po realizacji wszystkich egzaminów w danym miesiącu wykonawca był zobowiązany do dostarczenia listy osób, które przystąpiły do egzaminu; wykonawca zobowiązany został do przygotowania i wręczenia certyfikatów uczestnikom projektu po otrzymaniu pozytywnego wyniku egzaminu. Po dokonaniu analizy charakteru zadań powierzonych wykonawcom oraz rodzaju wydatków poniesionych w związku z realizacją ww. umów z wykonawcami organ I instancji uznał, że w ramach Zadania 1 doszło do zlecenia istotnej części zadania merytorycznego. Za zadania zlecone uznano pozycje 1, 2, 3, 5, 11 i 12 w ramach Zadania 1 w szczegółowym budżecie we wniosku o dofinansowanie projektu. Jak zauważył organ I instancji w omawianym przypadku rola beneficjenta ograniczyła się głównie do nadzoru realizacji przedmiotowego zadania. Tym samym, prawidłowo wykazana przez beneficjenta kwota kosztów pośrednich wykazana we wniosku o płatność nr [...] powinna wynosić [...] zł. Mając powyższe na uwadze, skoro Spółka wykazała koszty pośrednie w kwocie [...] zł, za niekwalifikowalne organ I instancji uznał w tym zakresie wydatki w kwocie [...] zł. Beneficjent odwołał się od powyższej decyzji kwestionując stanowisko [...] w zakresie niekwalifikowalności wskazanych w decyzji wydatków . Odwołujący zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie: • pkt 1) lit. b) Podrozdziału 1 Rozdziału 3 w związku z Sekcją 4 Podrozdziału 1.4 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (dalej "Wytyczne") w zw. z art. 184 ust. 1 ufp poprzez uznanie wydatków na zakup 900 kompletów materiałów pomocniczych do szkoleń za wydatek niekwalifikowalny w części przewyższającej kwotę 6,37 zł brutto za jeden komplet, podczas gdy przedmiotowe wydatki były zgodne z zasadą efektywnego zarządzania finansami i poprzedzone dokonaniem rozeznania rynku w celu potwierdzenia ich ceny rynkowej, • pkt 2.1.1.4 Zasad finansowania PO KL w zw. z pkt. 4 Podrozdziału 4 Rozdziału 4.4 Wytycznych poprzez uznanie, że doszło do zlecenia istotnej części zadania merytorycznego "Realizacja szkoleń", a w konsekwencji pomniejszeniu podstawy wyliczenia limitu kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem o wartość ww. zadań zleconych, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że doszło do zlecenia przez Odwołującego istotnej części zadania merytorycznego, • pkt 3.1.8.1 Zasad finansowania PO KL w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp poprzez uznanie środków przeznaczonych na realizację projektu za wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp. Jednocześnie, na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 kpa w zw. z art. 67 ufp wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. W wyniku rozpoznania odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 207 ust 1 pkt 2 i ust 12 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz szczegółowo przytoczył argumentację strony odwołującej się. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu, iż beneficjent dopełnił obowiązku wynikającego z podrozdziału 3.4 Sekcji 4 Wytycznych, tj. wysłał zapytanie o cenę do trzech potencjalnych wykonawców prawidłowo dokumentując w formie pisemnej i archiwizując przebieg procesu rozeznania rynku, a wydatki mieściły się w zatwierdzonym budżecie projektu Minister wskazał, że zgodnie z Wytycznymi (Podrozdz. 3.1 pkt 1 lit. b) jedną z podstawowych zasad kwalifikowania wydatków w ramach PO KL jest ich racjonalność i efektywność, co oznacza, że: 1) nie mogą być one zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz 2) spełniać muszą wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat). Ponadto, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z § 29 umowy o dofinansowanie projektu, w sprawach nieuregulowanych umową zastosowanie mają odpowiednie reguły i zasady wynikające z PO KL, a także odpowiednie przepisy prawa Unii Europejskiej i prawa krajowego, w tym ufp, co oznacza, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów i optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Organ odwoławczy podkreślił zasadność uznania w I instancji, że wydatki zaplanowane na zakup kompletu materiałów pomocniczych ujęte we wniosku o dofinansowanie projektu są jedynie szacunkową kwotą zaplanowaną na przedmiotowy wydatek na moment konstruowania wniosku o dofinansowanie projektu, nie zaś kwotą, jaka musi być wydatkowana w celu uzyskania założonego efektu. Wskazał, że podczas kontroli [...] uznała, że jakość dostarczonych materiałów nie odpowiada wysokości wydatków poniesionych przez stronę. Co również istotne, we wniosku o dofinansowanie projektu nie określono szczegółowo parametrów technicznych w zakresie jakości materiałów promocyjnych, jakie zaplanował beneficjent. Odnosząc się do zarzutów przeprowadzenia rozeznania w trakcie postępowania administracyjnego organ odwoławczy wskazał, że w odpowiedzi na zapytania ofertowe wysłane w lipcu 2014 r. wpłynęły dwie oferty, w których ceny zaproponowane za komplet materiałów pomocniczych wyniosły 6,86 zł i 14,00 zł. Tym samym nie budzi wątpliwości organu odwoławczego fakt, iż koszt zakupu niniejszego kompletu, poniesiony przez Odwołującego został zawyżony. Minister zauważył, że odwołujący w toku przeprowadzonego postępowania nie udowodnił, że jakość zakupionych materiałów pomocniczych dla uczestników projektu odpowiadała wysokości poniesionych wydatków. Dalej podkreślił również, iż zgodnie z zasadą efektywnego zarządzania finansami określoną w podrozdziale 3.1 Sekcja 4 Wytycznych celem rozeznania rynku jest w przypadku zakupu usługi lub towaru o wartości powyżej 20 tys. zł netto, tj. bez podatku od towarów i usług (VAT), potwierdzenie jego ceny rynkowej. Zgodnie z podrozdziałem 3.1 Sekcja 4 pkt 5 Wytycznych beneficjent powinien w związku z tym dokonać opisu usługi z najwyższą starannością uwzględniając wszystkie kryteria mogące mieć wpływ na cenę. Nawet jeśli Odwołujący zaniedbał wypełnienia takiego obowiązku na etapie wysyłania zapytania ofertowego to nie oznacza to, że powinien ponosić wydatki w wysokości nieadekwatnej do przekazanej przez wykonawcę jakości. Tym samym, w ocenie Ministra, rozeznanie rynku nie zostało przeprowadzone przez odwołującego w sposób prawidłowy. Zdaniem organu odwoławczego cena, jaką odwołujący zapłacił za wykonanie usługi, w jakości przekazanej przez wykonawcę jest zawyżona w stosunku do cen i stawek rynkowych i nie spełnia wymogów efektywnego zarządzania finansami. Również kwota [...] zł w ramach kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem prawidłowo uznana została za niekwalifikowalną. Tym samym organ odwoławczy potwierdził prawidłowość wyliczenia wydatków niekwalifikowalnych w związku z zakupem materiałów pomocniczych dla uczestników projektu w łącznej kwocie [...] zł. W związku z powyższym, w ocenie IZ PO KL w przedmiotowym przypadku doszło do naruszenia przez beneficjenta podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. b) Wytycznych. W świetle powyższego doszło do naruszenia procedur, o których mowa odpowiednio art. 184 ufp. Zdaniem Ministra również zasadnie uznano, po dokonaniu analizy charakteru zadań powierzonych wykonawcom oraz rodzaju wydatków poniesionych w związku z realizacją ww. umów z wykonawcami, iż w ramach Zadania 1 doszło do zlecenia istotnej części zadania merytorycznego. IZ PO KL zwróciła uwagę, że realizacja tego zadania lub jego istotnej części odbywa się w konsekwencji przez podmiot zewnętrzny. W takiej sytuacji beneficjent wyłącza swoje własne bezpośrednie zaangażowanie w to zadanie i finansowanie kosztów administracyjnych związanych z jego realizacją. Koszty te przerzucone zostają bowiem na wykonawcę zleconego zadania. Ponadto, jak wskazano, w myśl zapisu 4.4 pkt 3 Wytycznych "W przypadku zlecania przez Beneficjenta realizacji zadań merytorycznych na zewnątrz, zgodnie z podrozdziałem 4.12, podstawa wyliczenia limitu kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem ulega pomniejszeniu (poprzez pomniejszenie wartości kosztów bezpośrednich) o wartość ww. zadań zleconych". Po dokonaniu analizy charakteru zadań powierzonych wykonawcom oraz rodzaju wydatków poniesionych w związku z realizacją ww. umów z wykonawcami Minister przychylił się do uznania, że w ramach Zadania 1 doszło do zlecenia istotnej części zadania merytorycznego. W oparciu o powyższe Instytucja Zarządzająca PO KL podtrzymała stanowisko MJWPU co do naruszenia przez beneficjenta wskazanych wyżej zapisów Wytycznych, co stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 pkt 1 ufp i tym samym naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp. Pismem z [...] maja 2015r Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika- adwokata, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję z [...] kwietnia 2015r. zarzucając jej naruszenie I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 1) rozdziału 3 podrozdział 3.1. pkt. 1 lit. b oraz Rozdziału 3 Podrozdział 3.1. Sekcja 4 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL (dalej: "Wytyczne") w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.- o finansach publicznych (Dz. U. z 2013, poz. 885 z późń., zm., dalej: ufp) poprzez uznanie wydatku na zakup 900 kompletów materiałów pomocniczych do szkoleń za wydatek niekwalifikowany w części przewyższającej kwotę 6.37 zł brutto za jeden komplet, podczas gdy wydatki poniesione przez Beneficjenta na zakup tych materiałów były zgodne z zasadą efektywnego zarządzania finansami, a wybór wykonawcy realizującego dostawę został dokonany po uprzednim przeprowadzeniu rozeznania rynku w celu potwierdzenia ceny rynkowej dostawy w sposób zgodny z treścią Wytycznych, 2) pkt. 2.1.1.4 Zasad Finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: "Zasady finansowania") polegające na uznaniu, że doszło do zlecenia istotnej części zadania merytorycznego nr 1 "Realizacja szkoleń" podczas, gdy zdaniem strony Skarżącej w ramach ww. zadania nie doszło do zlecenia jego istotnej części podmiotom trzecim, 3) Rozdziału 4 Podrozdziału 4.4. pkt. 4 Wytycznych w zw. z pkt. 2.1.2.1 Zasad finansowania poprzez pomniejszenie podstawy wyliczenia limitu kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem: a) o wartość zakwestionowanych wydatków na zakup materiałów pomocniczych, podczas gdy uznanie przez Organ ww. wydatków za niekwalifikowalne w części przewyższającej kwotę 6,37 zł brutto za jeden komplet materiałów było nieuzasadnione na gruncie materiału dowodowego przedmiotowej sprawy; b) z uwagi na uznanie, iż w ramach projektu doszło do zlecenia istotnej części Zadania nr 1 - "Realizacja szkoleń" podczas, gdy w ocenie strony Skarżącej taka okoliczność nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, 4) pkt 3.1.8.1. Zasad finansowania w zw. z art. 207 ust. 1 pkt. 2 i 3 ufp. poprzez uznanie środków przeznaczonych na realizację projektu za wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa wart. 184 ufp. i pobranych w nadmiernej wysokości. II przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U 2013, poz. 267 z późń. zm., dalej: "kpa") w zw. z art. 67 ufp. polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, który pozwalałby na dokonanie prawidłowej oceny kwalifikowalności do dofinansowania zakwestionowanych przez Organ wydatków do czego Organ był zobowiązany zgodnie z art. 77 § 1 kpa i dowolną, a nie swobodną ocenę tego materiału dowodowego (w tym w szczególności sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym ustalenie średniej wysokości ceny rynkowej materiałów pomocniczych oraz nie znajdujące potwierdzenia w okolicznościach stanu faktycznego sprawy uznanie, że spółka A., która dostarczyła przedmiotowe materiały należy do tej samej grupy kapitałowej co Skarżąca spółka), a nadto niewykazaniu należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie całokształtu stanu faktycznego sprawy jak tego wymaga art. 7 kpa, sformułowaniu wniosków sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a w konsekwencji nieprzedstawieniu uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 kpa co doprowadziło do uznania przez Organ, że wydatki zakwestionowane przez Organ I instancji należy uznać za niekwalifikowalne i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, 2) art. 8 i art. 12 kpa poprzez wydanie decyzji wadliwej, naruszającej zaufanie do organów administracji publicznej, nie dość wnikliwej i niedostatecznie wyjaśniającej skarżącej podstawy rozstrzygnięcia, 3) art. 138 § 1 pkt. 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] stycznia 2015 r. podczas gdy decyzja ta naruszająca przepisy postępowania oraz postanowienia Wytycznych powinna zostać uchylona. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi, relacjonując przebieg postępowania Spółka rozwinęła i szeroko uzasadniła przedstawione wyżej zarzuty, w znacznej części zbieżne z podniesionymi uprzednio w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia Minister Infrastruktury i Rozwoju przedstawił argumenty zgodne z motywami wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 j.t.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem legalności, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy orzekające i stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podziela zarzutów podniesionych w skardze, zarówno w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do wyjaśnienia motywów podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż istota sprawy sprowadza się do zbadania dwóch kwestii. Po pierwsze prawidłowości postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie (zarzut niepełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego - art. 7, art. 77 §1 oraz art. 107§ 3 k.p.a. oraz zarzut naruszenia zasady zaufania do organów administracji publicznej i nie dość wnikliwej oraz niedostatecznie wyjaśniającej Skarżącej podstawy rozstrzygnięcia- art. 8 i art. 12 k.p.a. ), a po drugie, oceny zastosowanej przez organ wykładni zapisów procedur obowiązujących przy realizacji przedmiotowego projektu. W ocenie skarżącej organ dokonał nieprawidłowych ustaleń co do wydatków na zakup materiałów pomocniczych, jak też błędnie ustalił, że w projekcie doszło do zlecenia istotnej części zadania merytorycznego. Powyższe doprowadziło do niezasadnego, zdaniem Spółki nakazania beneficjentowi zwrotu uznanych za niekwalifikowalne wydatków na zakup materiałów pomocniczych i części środków otrzymanych z tytułu dofinansowania kosztów pośrednich Projektu. Zdaniem Sądu w obu kluczowych zagadnieniach sprawy rację należało przyznać Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju oceniającemu sprawę. W ocenie Sądu organy administracyjne podjęły wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Sąd nie dopatrzył się tutaj naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, tj. naruszenia treści art. 7, 8, 12 77 §1 i 107§ 3 k.p.a. Organ administracyjny zebrał bowiem i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające, ustosunkowując się przy tym do dokonanych na ich skutek ustaleń. Organ zobowiązany jest bowiem zakreślać granice postępowania wyjaśniającego, kierując się obowiązkiem wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w oparciu o własne przekonanie co do konieczności udowodnienia pewnych faktów. Materiał dowodowy zebrany w sprawie zdaniem Sądu obejmował całokształt badanej sprawy. Pamiętać tutaj należy, iż strona skarżąca nie kwestionuje faktu zawarcia umowy z dnia [...] listopada 2013r. Niesporna jest również wysokość udzielonej dotacji oraz okoliczność przeprowadzenia przez Zespół Instytucji Wdrażającej kontroli beneficjenta. Skarżąca nie zgadza się natomiast z wnioskami przeprowadzonej kontroli oraz konsekwencjami, jakie z tego tytułu wyprowadziły organy administracyjne orzekające w sprawie. Organ odwoławczy oceniając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dokonał własnej oceny i potwierdził prawidłowość dotychczasowego postępowania. Nadto wskazać tutaj należy, iż w toku postępowania doręczano stronie wszystkie wydawane w sprawie pisma organu w tym: Zalecenia pokontrolne, Wezwanie do zapłaty, Zawiadomienie o wszczęciu i zakończeniu postępowania, pouczając przy tym za każdym razem o możliwości ustosunkowania się do treści tych pism. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § k.p.a. zdaniem Sądu nie jest on zasadny. Organ bowiem wbrew twierdzeniom Skarżącej co do uznania za niekwalifikowalne wydatków na zakup materiałów pomocniczych prawidłowo ustalił, iż Skarżąca w ramach zadania nr 1 założyła zakup artykułów pomocniczych do szkoleń w kwocie [...] zł. Tym samym była zobowiązana do przeprowadzenia procedury rozeznania rynku. Jednakże samo przeprowadzenie procedury rozeznania rynku i nawet wybór oferty najlepszej tj. najbardziej konkurencyjnej nie przesądza o tym, czy wydatki te są kwalifikowalne. Celem dla którego wprowadzono procedurę rozeznania rynku jest weryfikacja racjonalności i efektywności wydatków. Obowiązkiem Skarżącej było zatem, jak słusznie wskazały organy dokonanie opisu towaru z najwyższą starannością uwzględniając wszystkie kryteria mogące mieć wpływ na cenę. Zasadnie zatem organy obu instancji przyjęły, że Skarżąca nie dopełniła tego obowiązku, ponieważ przygotowane przez nią zapytanie nie określało cech i parametrów poszczególnych przedmiotów składających się na komplet, nie określając m.in. z jakiego materiału mają być wykonane jak też czy i jakie mają te przedmioty mieć charakterystyczne cechy. Należy również zauważyć, co pozostaje poza sporem, że zapytania ofertowe Skarżąca skierowała do podmiotów, które w zasadzie nie świadczą usług w tym zakresie. Tym samym nie można zgodzić się ze Skarżącą, że wybrała ona najkorzystniejszą ofertę. Organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie wyjaśniające dokonując rozeznania rynku. Na podstawie zapytania ofertowego otrzymanego od Skarżącej zwrócono się do 4 agencji reklamowych z zapytaniem o cenę kompletu materiałów pomocniczych, o jakim mowa w zapytaniu Skarżącej. Otrzymane przez organ oferty rażąco odbiegały od ofert podmiotów, do których zwróciła się strona bowiem najwyższa oferta, którą otrzymał Organ (tj. 7,69 zł brutto) okazała się ponad 4 razy tańsza od najniższej oferty, którą otrzymała Skarżąca (32 zł brutto). Samo przeprowadzenie procedury rozeznania rynku nie nakładało na Spółkę, jak słusznie przyjął Minister obowiązku zawarcia umowy. Odnosząc się zaś do zarzutu że kwota wydatków nie przekroczyła oszacowanej kwoty wydatków wskazanej w budżecie we wniosku o dofinansowanie wskazać należy, za Ministrem, że umieszczenie wydatku w budżecie projektu nie przesądza o jego definitywnej kwalifikowalności. Wydatki zaakceptowane we wniosku o dofinansowanie oznaczają bowiem kwoty maksymalne na daną pozycję w budżecie. W ocenie Sądu zasadnym było na podstawie przeprowadzonego przez organ rozeznania rynku wyliczenia kwoty 6,37 zł za komplet jako średniej z ofert, które organ uzyskał. Natomiast oferty, które otrzymała Skarżąca zasadnie uznano za niewiarygodne bowiem znacznie można rzec rażąco odbiegały od cen rynkowych. Nie można też zgodzić się z podniesionym w skardze zarzutem Skarżącej nieprawidłowego wyliczenia ceny za komplet. Skoro w przeprowadzonym rozeznaniu rynku organ otrzymał zbliżone cenowo oferty (4 oferty) to istotnie nie było podstaw do uwzględniania ofert podmiotów, które z założenia nie zajmują się taką działalnością. Uznając, że wydatki na zakup materiałów pomocniczych są niekwalifikowalne, organ prawidłowo zmniejszył rozliczone koszty pośrednie. Zgodnie z zapisami Wytycznych w przypadku rozliczania kosztów pośrednich ryczałtem, wskaźnik kosztów wyliczony zgodnie z pkt. 3 lit. a jest wskazany w umowie o dofinansowanie projektu. Wskaźnik ten jest podstawą do rozliczania kosztów pośrednich we wnioskach o płatność w zależności od wysokości przedstawianych do rozliczenia wydatków bezpośrednich, zgodnych z budżetem projektu (4. Podrozdział 4 pkt. 4). Natomiast zgodnie z umową o dofinansowanie Skarżąca koszty pośrednie rozliczała ryczałtem w wysokości 7 % poniesionych, udokumentowanych i zatwierdzonych w ramach projektu wydatków bezpośrednich. W sytuacji, gdy część lub całość kosztów bezpośrednich zostanie uznana za wydatek niekwalifikowalny odpowiedniemu zmniejszeniu ulegają także koszty pośrednie (2.1.2.1. Zasad finansowania PO KL ). Co do ustalenia za niekwalifikowalne wydatków poniesionych w związku z nieuprawnionym zleceniem przez Skarżącą zadań w ramach Zadania 1. Sąd również podziela ustalenia organów. Po pierwsze wskazać należy, że Skarżąca w Projekcie w ramach Zadania 1 nie przewidziała zlecania zadań podmiotom zewnętrznym. Wskazując na zapis 4.12. Podrozdział 12 pkt.1 Wytycznych, zgodnie z którym zlecenie zadania merytorycznego oznacza zlecenie całości działań przewidzianych w ramach danego zadania lub istotnej ich części wykonawcom podkreślić należy, że do zlecenia zadania nie jest konieczne zlecenie wszystkich czynności, ale wystarczy zlecenie istotnej części zadania. Biorąc pod uwagę, że celem zadania było przeprowadzenie szkoleń, a wykonawca ([...] ) faktycznie był odpowiedzialny za pozyskanie trenerów, przygotowanie i przekazanie materiałów szkoleniowych dla uczestników, przeprowadzenie egzaminów, przygotowanie i wręczenie certyfikatów, sporządzenie wszelkiej dokumentacji szkoleniowej i przekazanie jej A., to zasadnie organy obu instancji przyjęły, że została mu zlecona istotna część zadania. Zarzut skarżącej, że nie zostało wyłączone jej bezpośrednie zaangażowanie w realizację zadania, a zatem nie może być mowy, że doszło do zlecenia zadania nie może być uwzględniony bowiem czynności te, jak słusznie uznano stanowią nadzór nad realizacją danego zadania. Fakt, że beneficjent sprawuje nadzór, gdyż odpowiada za realizację projektu, nie wyłącza możliwości uznania określonego zadania za zlecone, skoro treść zawartej między stronami umowy i wzajemne obowiązki stron w niej określone wskazują na zlecenie istotnej części zadania merytorycznego jakim było przeprowadzenie szkoleń. W związku ze zleceniem na zewnątrz określonych działań, mniejsze było zaangażowanie po stronie personelu Skarżącej. W takiej sytuacji Zgodnie z Wytycznymi (podrozdział 4.4. pkt 3 Wytycznych) podstawa wyliczenia limitu kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem ulega pomniejszeniu o wartość wydatków na zadnia zlecone. W efekcie na potrzeby wyliczenia limitu kosztów pośrednich zasadnie zmniejszono kwotę wydatków bezpośrednich (o wartość wydatków, które Skarżąca poniosła na zadania faktycznie zlecone na zewnątrz) i dopiero od tej kwoty obliczono limit kosztów pośrednich. Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 8 kpa, i art. 12 kpa. W ocenie Sądu analiza akt oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazują bowiem dowolności w ustaleniach faktycznych, jak również niekorzystnej, pozbawionej logiki rozumowania interpretacji zebranego w sprawie materiału dowodowego. W zakresie oceny ustaleń faktycznych wskazać także należy, iż wyczerpująco organy obu instancji uzasadniły wyliczenie przypadającej do zwrotu kwoty. Kierując się powyższym w świetle dokonanych ustaleń, w ocenie Sądu stan faktyczny ustalony został w sposób prawidłowy. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego - Rozdziału 3 podrozdział 3.1. pkt. 1 lit. b oraz Rozdziału 3 Podrozdział 3.1. Sekcja 4 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL (dalej: "Wytyczne") w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.- o finansach polegającą na uznaniu części wydatków poniesionych przez skarżącą jako nie spełniających warunków uznania ich za kwalifikowane oraz pkt. 2.1.1.4 Zasad Finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: "Zasady finansowania") polegające na uznaniu, że doszło do zlecenia istotnej części zadania merytorycznego nr 1 "Realizacja szkoleń" jak również Rozdziału 4 Podrozdziału 4.4. pkt. 4 Wytycznych w zw. z pkt. 2.1.2.1 Zasad finansowania poprzez pomniejszenie podstawy wyliczenia limitu kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem - wskazać należy, że Skarżąca podpisując w dniu 28 listopada 2013 r. umowę na dofinansowanie projektu pn. "Handlowiec mazowiecki" zobowiązała się do zrealizowania w/w projektu zgodnie z warunkami określonymi w umowie, w tym do wydatkowania środków zgodnie z zapisem treścią Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki (§ 3 ust 4 umowy). Upoważnienie dla Ministra do wydania przedmiotowych Wytycznych wynika wprost z ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju art. 26 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 4a. Jednym z warunków kwalifikowalności określonym w przedmiotowych Wytycznych jest obowiązek ponoszenia wydatków w sposób racjonalny i efektywny. W tej sytuacji, skoro na podstawie podpisanej umowy o dofinansowanie beneficjent zobowiązał się do wydatkowania środków zgodnie z Wytycznymi - naruszenie Wytycznych (nieracjonalne wydatkowanie), oznacza naruszenie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich tj. art. 184 ust. 1 u.f.p Wytyczne i umowa o dofinansowanie stanowią bowiem procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków europejskich (art. 184 ufp). Skarżąca dokonując zakupu materiałów pomocniczych naruszyła wyrażoną w Wytycznych zasadę racjonalności i efektywności wydatków (rozdział 3 Podrozdział 3.1. lit b Wytycznych) oraz zleciła istotną część zadania merytorycznego (w ramach Zadania 1), pomimo że we wniosku o dofinansowanie projektu nie wskazała w ramach zadania 1 zadań merytorycznych, które zamierza zlecić wykonawcom, czym naruszyła zapisy Wytycznych poprzez błędne wyliczenie kosztów pośrednich (4.4. pkt 3 Wytycznych). Powyższe z kolei oznacza konieczność zwrotu pobranych kwot dotacji w oparciu o art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p, zgodnie z którym przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji. W ocenie Sądu organ II instancji w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, należycie ustalił okoliczności sprawy i wydał rozstrzygnięcie, które uzasadnione w sposób wyczerpujący znalazło umocowanie w wyżej wskazanych przepisach prawa. W tej sytuacji skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.