V SA/Wa 2741/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - Beata Trawińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 r. sprawy ze skargi U. B. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony skargę oddala Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., o nr [...], Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2007 r. o nr [...] o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej U. B., obywatelowi [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r., o cudzoziemcach [(Dz. U. Nr 128, poz. 1175 z późn. zm.) – dalej powoływanej jako "ustawa o cudzoziemcach"] oraz art. 127 §2 i art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej powoływanej jako "k.p.a."]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Obywatel [...] U. B. przybył do Polski w 1997 r. jako małoletnie dziecko. Granicę przekroczył wraz z babką, która w Polsce pozostawiła go pod opieką matki – Pani D. B.. Od tamtego czasu Cudzoziemiec przebywa na terytorium naszego kraju nielegalnie. W stosunku do niego było już prowadzone postępowanie w sprawie dotyczącej udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Postępowanie to zakończyło się decyzją Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] o odmowie udzielenia wnioskodawcy przedmiotowego zezwolenia oraz o zobowiązaniu Go do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji i nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W dniu [...] lutego 2007 r. U. B. ponownie wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż w Polsce przebywa jego najbliższa rodzina. Powołał się również na chęć kontynuowania nauki w Zasadniczej Szkole Zawodowej w T.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. o nr [...] Wojewoda Mazowiecki odmówił Cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia wskazując w uzasadnieniu swojej decyzji, że jego pobyt na terytorium Polski jest nielegalny. Rozpoznający odwołanie od powyższej decyzji Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzi obligatoryjna przesłanka do odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, określona w art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach. Zainteresowany świadomie, nielegalnie przebywa na terytorium Polski w związku z czym – w świetle obowiązujących przepisów prawa – organ II instancji nie ma możliwości zmiany decyzji Wojewody Mazowieckiego i udzielenia Cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego U. B. stwierdził, że brak legalizacji pobytu w Polsce nie jest przez niego zawiniony. Podkreślił, że babka przywiozła go do przebywającej w Polsce matki, gdy miał zaledwie 11 lat. Całe dzieciństwo spędził w przeświadczeniu, że przebywa w Polsce legalnie. W tym przekonaniu utwierdzała go matka, która w okresie jego dorastania nie zrobiła nic żeby zalegalizować jego pobyt. Szkoła, do której uczęszczał również nie interesowała się tą kwestią. Podkreślił również, że obecnie nic go już z krajem pochodzenia nie łączy – nie ma tam żadnej rodziny, nie pamięta języka ojczystego. Życie w [...] byłoby więc niemożliwe. Obecnie żyje w polskiej kulturze, przyjął chrzest w Kościele Katolickim, zamierza kontynuować edukację. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 1 lutego 2008 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców oraz decyzji ją poprzedzającej. Podniósł, iż wbrew twierdzeniom organu II instancji – zawartym w odpowiedzi na skargę – w przypadku stwierdzenia okoliczności, o której mowa w art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach ustawodawca nie przesądził, że odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony jest obligatoryjna. Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania zasada wynikająca z art. 7 k.p.a. Jego zdaniem Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (również Wojewoda Mazowiecki) powołując się w zaskarżonej decyzji na art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach pominął rozpatrzenie sprawy w kontekście wymogów, o których mowa w art. 53 a tej ustawy. Skarżący stwierdził ponadto, że zaskarżone orzeczenie pozbawia go ochrony wynikającej z art. art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 roku (Dz.U. 1993, Nr 61, poz. 284 i 285 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi oraz pisma z dnia 1 lutego 2008 r. stanowiącego jej uzupełnienie stwierdzić należy, że skarga jest bezzasadna Zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach "cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie". W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżący w dniu wydania zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie. Wypełnił zatem – bez wątpienia – dyspozycję cytowanego przepisu. Odmowa udzielenia zezwolenia z przyczyn wymienionych w art. 57 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach ma charakter obligatoryjny. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd nie neguje tego, iż nie zalegalizowanie pobytu skarżącego na terytorium Polski było niedopatrzeniem jego matki i babki. Orzekające w przedmiotowej sprawie organy musiały jednak przy wydawaniu swoich decyzji uwzględnić fakt nielegalnego przebywania Cudzoziemca na terytorium Polski. Ustawa przewiduje, że nielegalny pobyt nie może – w określonych w ustawie sytuacjach – stanowić wyłącznej podstawy odmowy udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Mianowicie podstawa ta nie wystarcza do wydania decyzji odmownej cudzoziemcowi, który jest małżonkiem obywatela polskiego lub osoby posiadającej zezwolenie na osiedlenie się lub zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego WE – art. 57 ust 3 ustawy o cudzoziemcach, a także cudzoziemcowi, który jest ofiarą handlu ludźmi i spełnia pozostałe warunki wymienione w art. 53 ust. 1 pkt 15 – art. 57 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach. Żaden jednak ze wskazanych powyżej wyjątków nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie. Jak zaznaczono wcześniej odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z przyczyn określonych w art. 57 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach ma charakter obligatoryjny. W związku z tym – jak słusznie zauważył organ II instancji w odpowiedzi na skargę – wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada, iż sprawę należy załatwić zgodnie z wnioskiem strony uwzględniając jej słuszny interes, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, doznaje istotnego ograniczenia. Zasada ta ma bowiem zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji opartych na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego polegającego na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań. Zastosowanie w/w zasady nie może jednak prowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego w sprawach, w których ustawodawca wprowadził instytucję tzw. decyzji związanej. Przedmiotowa sprawa należy zaś do spraw tego rodzaju – przepisy prawa materialnego determinowały bowiem treść jej rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2002 r., II SA 3126/00, Lex nr 81779). W związku z tym okoliczności podnoszone przez skarżącego nie mogły zostać przez organy orzekające w sprawie uwzględnione. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego zarzutu jakoby organy administracyjne nie rozpoznały jego sprawy w kontekście wymogów, o których mowa w art. 53 a ustawy o cudzoziemcach wyjaśnić należy, że artykuł ten został dodany do powołanej ustawy przez art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 r., Nr 120, poz. 818). Ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 20 lipca 2007 r. Stosownie do art. 21 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 1 (ustawa o cudzoziemcach) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis z art. 53 a ustawy o cudzoziemcach nie mógł mieć więc zastosowania przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy. Stosownie do przepisu art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. Niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza ww. przepisu. Należy bowiem podkreślić, że na mocy zaskarżonej decyzji Cudzoziemiec nie został zobowiązany do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a jedynie odmówiono Mu legalizacji pobytu w formie przez Niego wybranej. Art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie może być interpretowany w sposób prowadzący do narzucenia państwu konieczności poszanowania dokonanego przez cudzoziemca wyboru miejsca zamieszkania, ani tym bardziej konieczności udzielenia takiemu cudzoziemcowi konkretnego typu zezwolenia legalizującego jego pobyt w Polsce. Wskazać trzeba, że kontrola wjazdu i pobytu cudzoziemców należy do niekwestionowanych uprawnień dyskrecjonalnych każdego państwa, co potwierdza m.in. Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, stwierdzając, iż omawianego artykułu nie można interpretować w sposób narzucający państwu konieczność poszanowania dokonanego przez cudzoziemca wyboru miejsca zamieszkania. W toku postępowania nie doszło – jak wskazuje skarżący – do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa) oraz działać w sposób budzący zaufanie do organów Państwa (art. 8 kpa). Gdyby bowiem – zgodnie z wnioskiem skarżącego – przedmiotowe zezwolenie zostało udzielone, organ dopuściłby się naruszenia przepisów prawa materialnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.