V SA/Wa 2745/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Arkadiusz Tomczak po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi Powiatu S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej postanawia wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] Pismem procesowym z dnia 8 czerwca 2015 r. Skarżący Powiat S. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wydanej przez organ I instancji. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż kwoty objęte zaskarżoną decyzją zostały wydatkowane w roku budżetowym 2010. Od tego czasu nie ma ich na rachunkach Skarżącego, zaś jakikolwiek zwrot lub przekazanie ich równowartości do budżetu państwa nie było uwzględniane w budżetach Powiatu na kolejne lata, w tym również w budżecie na 2015 rok. W tej sytuacji nałożony obowiązek zwrotu części subwencji oświatowej musiałby zostać zrealizowany z bieżącego budżetu (na 2015 r.), który to z końcem roku również zostanie definitywnie zamknięty i rozliczony. Jeśli zatem Powiat S. wykona zaskarżoną decyzję, to uszczuplony zostanie budżet na 2015 r. i późniejsze ewentualne korzystne orzeczenie Sądu nie będzie w stanie odwrócić tego skutku, bowiem wydatkowana kwota może nie wrócić już do tegorocznego budżetu. Ponadto wskazano, że środki budżetowe mają z góry określone przeznaczenie związane z wykonywaniem przez Powiat zadań własnych i zleconych, dlatego wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby odbyć się tylko i wyłącznie z rezerwy ogólnej budżetu Powiatu. Rezerwa ogólna natomiast powinna przede wszystkim zabezpieczać wykonywanie podstawowych zadań (własnych i zleconych) jednostki samorządu terytorialnego. Jak podaje Skarżący, w budżecie Powiatu S. na 2015 r. została zaplanowana rezerwa ogólna w kwocie 190 000 zł. Na dzień złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji pozostała do wykorzystania z tej kwoty suma 142 527 zł. Przy poziome wydatków bieżących budżetu na kwotę 50 770 tys. zł jest to niska kwota na pojawiające się bieżące nieplanowane potrzeby budżetu do końca 2015 r., gdyż stanowi ona niecałe 0,3 %. W budżecie 2015 r. nie była tworzona rezerwa celowa na zwrot zakwestionowanej sumy subwencji oświatowej z 2010 r. Skarżący podkreślił, iż wszystkie wydatki zaplanowane w budżecie powiatu na 2015 r. zostały zaplanowane w sposób wymagający oszczędnej realizacji zadań. Nie przewidziano, by przy pełnej realizacji zadań mogły pozostawać oszczędności w planowanych kwotach wydatków na rok 2015. Jak dalej uzasadnia Skarżący, wygospodarowanie kwoty ponad 300 tys. zł nie jest możliwe bez szkody dla innych ustawowych zadań Powiatu (główne z nich to prowadzenie siedmiu placówek oświatowych i czterech placówek pomocy społecznej czy utrzymanie dróg). Taka sytuacja, o ile w ogóle okazałoby się to możliwe, wymuszałaby dokonanie bardzo daleko idących przesunięć (cięć) budżetowych. Dodatkowo podkreślono, że wyczerpanie - w celu wykonania zaskarżonej decyzji - całej rezerwy ogólnej budżetu Powiatu na 2015 rok, a także dokonanie jeszcze dalej idących przesunięć w tym budżecie, rodziłoby niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody, bowiem w związku z koniecznością przesunięcia środków, po pierwsze ucierpiałyby bieżące i zaplanowane zadania Powiatu (w tym w szczególności polegające na konieczności wnoszenia tzw. wkładu własnego w ramach realizowanych przez Powiat projektów finansowanych ze środków europejskich), a po drugie Powiat utraciłby zdolność zabezpieczenia w sposób należyty interesu mieszkańców na wypadek nagłych i nieprzewidzianych zdarzeń (do czego z natury rzeczy rezerwa ogólna jest przewidziana w pierwszej kolejności), co również mogłoby doprowadzić do powstania szkód znacznych rozmiarów. Tym bardziej, że w Powiecie S. zlokalizowanych jest wiele osuwisk, które wskutek nieprzewidzianych zjawisk atmosferycznych, głównie dużych opadów deszczu, mogą się pogłębiać. Dla ich zabezpieczeń Powiat musi zabezpieczyć środki finansowe. Skarżący zwrócił ponadto uwagę, że ewentualny natychmiastowy zwrot wskazanej w decyzji kwoty mógłby spowodować konieczność zaciągnięcia dodatkowego zobowiązania przez Powiat S., co w efekcie mogłoby prowadzić do zachwiania jego płynności finansowej. Powiat nie dysponuje rezerwami, które mogłyby być przeznaczone na spłatę powstałych zobowiązań, z uwagi na finalizację procesów inwestycyjnych zaplanowanych w 2015 r. i konieczność dokonywania płatności wynikających z podpisanych umów. Podkreślono również, że Skarżący jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jego swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. Skarżący powołał się również na orzecznictwo, zgodnie z którym konieczność dokonania przesunięć budżetowych ze środków przewidzianych na zadania własne powiatu wskazuje na istnienie niebezpieczeństwa spowodowania znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ustawy p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl § 3 ww. przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Rozstrzygając w oparciu o art. 61 § 3 ustawy p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych zawartym w wymienionym przepisie. Instytucja wstrzymania wykonania ma bowiem charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Wyjaśnić przy tym należy, iż przesłanki wstrzymania wykonania decyzji dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Skutki te mają w ocenie wniosku znaczenie niejako potencjalne. Nie jest wymagane, żeby w jakimś zakresie, mniejszym lub większym rzeczywiście wystąpiły. Przepis art. 61 § 3 zd. 1 in fine ustawy p.p.s.a. wymaga jedynie zagrożenia ich wystąpienia ("zachodzi niebezpieczeństwo"), czyli można się ich spodziewać na podstawie racjonalnej oceny zakresu, zasad i tytułu wykonania aktu lub czynności w czasie zawisłości sprawy w sądzie administracyjnym (por. J. Borkowski, Wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu kasacyjnym, "Monitor Prawniczy", 2006 r., nr 14, s. 677). Jednocześnie wskazać należy, iż Sąd w postępowaniu o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie bada kwestii zasadności skargi. Wniosek zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Wnioskodawca uprawdopodobnił wystąpienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków finansowych dla budżetu Powiatu w przypadku wyegzekwowania przez organ kwoty przypadającej do zwrotu. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego celem zwrotu przez Skarżącego do budżetu państwa należności w wysokości 301.254,00 zł może spowodować trudną sytuację materialną, a ponadto może skutkować nieodwracalnymi konsekwencjami, których w większości Powiat nie będzie mógł odwrócić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi. Sąd przede wszystkim miał na względzie, że Skarżący jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa oraz uchwałą budżetową, a zatem swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. Należy wskazać, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej. Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwa ogólna i rezerwy celowe. Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Zdaniem Sądu, za zasadnością wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Finansów w przedmiocie zobowiązania do zwrotu należności przemawia to, iż ustalona przez Powiat S. kwota rezerwy ogólnej na rok 2015 wynosi 190.000,00 zł. Natomiast kwota podlegająca zapłacie w wykonaniu zaskarżonej decyzji wynosi 301.254,00 zł. Zatem ustalona kwota rezerwy budżetowej jest niższa, niż kwota podlegająca zwrotowi. Uiszczenie kwoty objętej zaskarżoną decyzją wyczerpywałoby 100% rezerwy ogólnej budżetu Powiatu, co negatywnie wpływałoby na zabezpieczenie realizacji podstawowych i bieżących zadań Powiatu, a tym samym mogłoby powodować trudne do odwrócenia skutki. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił jak w sentencji.