V SA/Wa 2746/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. ze skargi Województwa [...] na informację zawartą w piśmie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia odwołania przez Ministra Administracji i Cyfryzacji; 2. zasądza na od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Województwa [...] kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Beneficjent Województwo [...] złożyło w dniu 12.04.2013r. wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]", który to – jak wynika z pisma Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji z dnia 17.04.2013r. – został uznany za poprawny pod względem formalnym i przekazany do oceny merytorycznej. 2. Wskazany wyżej Organ pismem z dnia [...].06.2013r. poinformował Beneficjenta – w formie zestawienia ujętego w tabelce – że przedmiotowy wniosek został oceniony negatywnie albowiem w punkcie IV – Wydatki projektu nie osiągnęły pułapu minimum 60% punktów. Zwrócono uwagę – co wynika z zestawienia ujętego w tabelce - że średnia ocen ekspertów wynosiła 6 punktów (każdy z nich przyznał identyczną liczbę punktów), a minimalna ich ilość, to 6, zaś maksymalna – 15 punktów. Do rozstrzygnięcia dołączono 2 ekspertyzy. 3. W efekcie wniesionego protestu wskazany wyżej Organ podjął decyzję o jego negatywnym rozpatrzeniu (odrzuceniu) na co Beneficjent wniósł odwołanie. W obszernym dokumencie zanegował przyjęte ustalenia dowodząc powierzchowność dokonanych ocen. 4. Pismem z dnia [...].10.2013r. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego poinformowało, że odwołanie zostało uwzględnione. W stanowisku tym zwrócono uwagę na niespójność ocen, występujące rozbieżności, a w szczególności podniesiono, że nie można jednoznacznie stwierdzić, które z pozycji budżetowych – w ramach zadania 4 – nie mają związku z celami projektu. Organ zwrócił uwagę, że "podobnie jak w przypadku Wnioskodawców wymagane jest precyzyjne i jednoznaczne formułowanie treści wniosku o dofinansowanie, tak w przypadku Oceniających wymagane jest takie uzasadnienie przyznanej oceny, które nie budzi wątpliwości również co do oceny. (...) W związku z tym wyjaśnienia IOK należy "uznać za niewystarczające". 5. W efekcie ponownej oceny Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji uznało, iż projekt należy ocenić negatywnie z tej racji, że nie otrzymał w punkcie IV – Wydatki projektu wymaganego minimum 60% punktów. Dostrzeżono zarazem, że końcową ocenę projektu powtórnie ustalono jako sumę średniej arytmetycznej wynikającej z dwóch pierwotnych ocen wniosku w zakresie tych jego części, które nie były przedmiotem procedury odwoławczej oraz średniej arytmetycznej dwóch powtórnych ocen wniosku w zakresie części uwzględnionych w środku odwoławczym. Wyniki ponownej oceny merytorycznej ujęto w tabeli i załączono dwie karty oceny merytorycznej. 6. W skardze – żądając stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego – zarzucono: I. naruszenie art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 6.12. 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r., nr 84, poz. 712 ze zm.); II. naruszenie art. 31 ust. 1 tej ustawy (określanej dalej jako u.z.p.p.r.). W uzasadnieniu pierwszego zarzutu wskazano na brak informacji o wynikach oceny merytorycznej zaś w odniesieniu do drugiej wskazano na to, że: a) negatywna ocena dokonana przez oceniających jest nieuzasadniona (błędna i krzywdząca), gdyż odnosi się jedynie do poszczególnych elementów wniosku aplikacyjnego, nie biorąc jednocześnie pod uwagę założeń projektodawcy przedstawionych w charakterystyce projektu oraz specyfiki realizowanych zadań w projekcie. W szczególności oceniający odnieśli się jedynie, przy swej ocenie, do poszczególnych celów szczegółowych, nie uwzględniając najważniejszego, tj. celu głównego jakim jest: "poprawa jakości systemu monitorowania polityk publicznych realizowanych przez samorząd województwa, w tym w szczególności poprzez wzmocnienie potencjału analitycznego, organizacyjnego i technicznego". Budżet projektu stanowi integralną część wniosku aplikacyjnego i nie powinien być oceniany w oderwaniu od pozostałych części wniosku, gdyż w charakterystyce projektu zawarte są elementy wyjaśniające wiele wątpliwości przedstawionych przez oceniających, a których ponowne przepisywanie w rubryki budżetu bądź pozycje uzasadnienia jest bezzasadne i niecelowe; b) oceny zawarte w Kartach Oceny Merytorycznej są ogólnikowe jak również uzasadnienia zawarte w KOM są wewnętrznie sprzeczne; c) oceny są wewnętrznie sprzeczne: - w zadaniu IV Wydatki projektu w pkt a - ocena niezbędności wydatków do realizacji projektu i osiągania jego celów – oboje oceniających są niekonsekwentni w swoich ocenach – jeden z ekspertów zakwestionował 27 pozycji w budżecie na 42 i przyznał 1 pkt na 4 w swojej ocenie, natomiast drugi z oceniających zakwestionował 23 pozycje w budżecie na 42 i nie przyznał żadnego punktu; - podobnie w zadaniu IV Wydatki projektu w pkt b – Ocena racjonalności i efektywności wydatków projektu – jeden z oceniających zakwestionował 11 pozycji w budżecie i przyznał 3 pkt na 6; - w zadaniu IV Wydatki projektu w pkt e – ocena prawidłowości sporządzenia budżetu projektu – jeden z oceniających zakwestionował tylko 5 pozycji z 42 i uznał, że budżet nie jest sporządzony prawidłowo i nie przyznał żadnego punktu, natomiast drugi z oceniających zakwestionował 4 pozycje w budżecie na 42 i przyznał 1 pkt; d) brak uszczegółowienia w ocenach ekspertów – co jest niedopuszczalne w przypadku braku wyraźnych zasad prowadzenia oceny; e) ocena nie była przeprowadzona niezależnie i samodzielnie – wyjaśnienia obu oceniających są bardzo podobne. 7. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Uprawnienia sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tym miejscu należy zaznaczyć, że uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30 c u.z.p.p.r., w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. W przepisach art. 30c-30d u.z.p.p.r. przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowo-administracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy). Zgodnie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisie tym przewidziane jest uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. W tym miejscu wskazać należy, iż jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych zasady dokonywania sądowej oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego wymagają ustalenia standardu prawnego, według którego należy dokonać oceny zgodności z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. Wprowadzając w art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony wątpliwości budzi kwestia, jaka jest dopuszczalna sądowa ocena procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych rozstrzygających powyższe sprawy wskazuje, że przy interpretacji przepisów u.z.p.p.r., przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. II. W kwestii zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że zasługują one na uwzględnienie. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać trzeba, że strategiczna ocena projektu opiera się na swobodnej ocenie, ale nie dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają zasady: równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Wynik takiej oceny powinno zawierać uzasadnienie, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu, np. o przyznanej ilości punktów w ramach tej oceny. Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza wskazanych wyżej reguł. Zatem na etapie ponownego badania sprawy (po wniesionym odwołaniu) Beneficjent powinien uzyskać precyzyjne wskazanie, co do wyników tego etapu, winien uzyskać ocenę ze szczegółową, jasną, rzetelną i przejrzystą analizą ocen ekspertów uwzględniającą zarzuty oraz uwagi zarówno ekspertów, jak i wnioskodawcy. Informacja podlegająca ocenie sądu administracyjnego (w tym wypadku pismo Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji z [...].11.2013r.) musi zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu odwołania wraz z ich uzasadnieniem. Tylko wówczas sąd administracyjny może odnosić się do zarzutów skargi, poznać stanowisko instytucji ponownie oceniającej projekt i ocenić, czy tak przeprowadzona ocena jest zgodna z prawem. Oznacza to, że instytucja rozpatrująca odwołanie powinna przeprowadzić szczegółową analizę środka procesowego z uwzględnieniem zarzutów podniesionych zarówno przez ekspertów w kartach ocen merytorycznych jak i Skarżącą w treści złożonego odwołania. Podkreślić należy, że nie jest dopuszczalne "mechaniczne" odwoływanie się do ocen ekspertów. W niniejszej sprawie przyjęta praktyka jest ewidentnie sprzeczna z art. 2 Konstytucji zważywszy, że w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewidziano specyficzny i zmodyfikowany sposób procedowania oraz to, że informacja o ocenie jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W ocenie Sądu zasadnie - w skardze - Skarżący wskazał na uchybienia Organu powstałe przy ocenie wniosku i przy rozpatrywaniu odwołania złożonego od tej oceny. W tym stanie rzeczy za trafne należy uznać stanowisko Skarżącego wskazujące na to, że Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji rozpatrując odwołanie ograniczyło się do bardzo zwięzłego uzasadnienia, bez odniesienia się do stanowiska ekspertów zawartego w kartach ocen merytorycznych, a w szczególności bez odniesienia się do zarzutów sformułowanych w złożonym odwołaniu, które w dużej mierze, w kluczowym zakresie oceny spełnienia kryterium merytorycznego numer IV (Wydatki projektu) kwestionowały stanowisko przedstawione przez ekspertów. Brak własnej analizy podmiotu rozpatrującego wniosek i odwołanie w zakresie dotyczącym złożonej dokumentacji aplikacyjnej oraz w zakresie dotyczącym oceny spełnienia kryteriów merytorycznych przy uwzględnieniu stanowisk Beneficjenta i oceniających dokumentacje ekspertów, czyni zasadnym jego stanowisko w zakresie naruszenia wskazanych wyżej reguł procedowania (zob, wyrok NSA z dnia 11.07.2013r., sygn. II GSK 1113/13). III. Z powyższych względów, skoro – jak wyżej wskazano – w postępowaniu dotyczącym oceny wniosku naruszono zasady postępowania, Sąd w oparciu o art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. uwzględnił skargę i przekazał sprawę wskazanemu w wyroku Organowi do ponownego rozpatrzenia odwołania. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na postawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.