V SA/Wa 2746/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Dariusz Zalewski, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa (poprzednio: Ministra Infrastruktury i Rozwoju) z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od kwot dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub w nadmiernej wysokości; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwotę 10 565 zł (dziesięć tysięcy pięćset sześćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W wyniku przeprowadzonej w P. (dalej: "Strona", "PAŻP" lub "Skarżąca") przez Urząd Kontroli Skarbowej w W. kontroli w zakresie m.in. celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi w 2009 i 2007 r. (wyniki kontroli z dnia 29 września 2011 r. i 24 października 2013 r.) stwierdzono, że Skarżąca nie stworzyła odpowiedniego systemu księgowego pozwalającego na identyfikację kosztów za loty zwolnione z opłat nawigacyjnych, czym naruszono przepisy rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 5 lipca 2007 r. w sprawie sposobu i trybu rozliczania i dokumentowania wydatków związanych z zapewnieniem służb żeglugi powietrznej za loty zwolnione z opłat nawigacyjnych. W wyniku powyższych ustaleń Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. zobowiązującą Skarżącą do zwrotu części dotacji pobranej w 2007 roku w nadmiernej wysokości (kwota 19,072,20 zł) oraz wykorzystanej niegodnie z przeznaczeniem (kwota 478.619,19 zł) wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych naliczonymi zgodnie z art. 169 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.). Została ona następnie uchylona w zakresie podstawy prawnej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. i utrzymana w mocy w zakresie zobowiązania P. do zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz niezgodnie z przeznaczeniem. W dniu 21 października 2014 r. Skarżąca złożyła do Ministra Infrastruktury i Rozwoju korekty rozliczeń dotacji za lata 2010 i 2011 oraz wniosek o umorzenie w całości odsetek od kwoty dotacji z tytułu świadczenia usług nawigacyjnych dla lotów zwolnionych z opłat nawigacyjnych wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub w nadmiernej wysokości w latach 2007, 2008, 2010 i 2011. Minister Infrastruktury i Rozwoju po przeprowadzeniu postępowania w zakresie wniosku Skarżącej, wydał decyzję z dnia [...] marca 2015 r. w której odmówił umorzenia odsetek od kwot dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub w nadmiernej wysokości za lata 2007, 2008, 2010 i 2011 przez Skarżącą. W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, iż okoliczności sprawy nie wskazują aby zachodził ważny interes dłużnika lub interes publiczny, który uzasadniałby umorzenie należności w oparciu o art. 56 pkt 5 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 roku, a zapłata odsetek nie wpłynie na pogorszenie sytuacji finansowej P.. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "k.p.a.", polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie aktualnej sytuacji finansowej P. poprzez przyjęcie do wyliczenia, tzw. zysku danych nieodzwierciedlających czynników wpływających bezpośrednio na sytuację ekonomiczną P. w dacie wydania zaskarżonej decyzji; 2. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w tym brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki z art. 10 §2 k.p.a.; 3. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd; 4. naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak przywołania w zaskarżonej decyzji właściwej podstawy prawnej, mającej zastosowanie do wniosku o umorzenie odsetek od dotacji pobranych za lata 2007 i 2008 oraz brak przywołania uzasadnienia prawnego właściwej podstawy prawnej w zakresie wniosku o umorzenie odsetek od dotacji pobranych za lata 2007 i 2008. Ponadto, Skarżąca wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: – naruszenie art. 64 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1, art. 55 oraz art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię i przyjęcie braku możliwości umorzenia odsetek zgodnie z wnioskiem P. w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie zachodzi ważny interes dłużnika oraz publiczny; – naruszenie art. 145 ust. 1 i art. 146 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w zw. z art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez ich niezastosowanie przy wydawaniu decyzji w sprawie odmowy umorzenia odsetek od kwot dotacji za lata 2007 i 2008. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy. Minister Infrastruktury i Rozwoju po ponownym przeprowadzeniu postępowania w zakresie wniosku Skarżącej w dniu [...] kwietnia 2015 r. wydał decyzję, w której utrzymał w całości w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie odmowy umorzenia odsetek od kwot dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub w nadmiernej wysokości za lata 2007, 2008, 2010 i 2011. Pismem z dnia 2 czerwca 2015 r. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zaskarżono ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju w części, dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 16 marca 2015 r. w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od kwot dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub w nadmiernej wysokości za rok 2007 przez P. oraz wniesiono o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. w części dotyczącej odmowy uchylenia odsetek od kwot dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub w nadmiernej wysokości za rok 2007 przez P.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: – art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności brak wyjaśnienia aktualnej sytuacji finansowej Skarżącej poprzez przyjęcie do wyliczenia tzw. zysku danych nieodzwierciedlających czynników wpływających bezpośrednio na sytuację ekonomiczną P. w dacie wydania zaskarżonej decyzji, braku uwzględnienia straty Skarżącej w I kwartale 2015 roku oraz braku uwzględnienia konieczności utworzenia rezerwy środków na zabezpieczenie roszczeń związanych z nabyciem i korzystaniem z nieruchomości; – art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w tym brak umożliwienia Skarżącej wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a.; – art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji; – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd; – art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak przywołania w zaskarżonej decyzji właściwej podstawy prawne, mającej zastosowanie do wniosku o umorzenie odsetek od dotacji pobranych za lata 2007; – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w sytuacji w której organ drugiej instancji powinien był uchylić decyzję organu I instancji w zaskarżonej części ze względu na trwające postępowanie sądowoadministracyjne, dotyczące przedawnienia obowiązku zwrot, odsetek za 2007 r.; – art. 64 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1, art. 55 oraz art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez zastosowanie niewłaściwych przepisów aktu prawnego obowiązującego po terminie otrzymania dotacji za 2007 rok i przyjęcie braku możliwości umorzenia odsetek od kwot dotacji za 2007 rok, która została zwrócona przez Skarżącą w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie zastosowanie miała ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku i jednocześnie zachodzi ważny interes dłużnika oraz publiczny; – art. 145 ust. 1 i art. 146 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w związku z art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez ich niezastosowanie przy wydawaniu decyzji w sprawie odmowy umorzenia odsetek od kwot dotacji za rok 2007. W odpowiedziach na skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się zaś do zarzutu Skarżącej dotyczącego wydania decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji organ administracji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z zachowaniem obiektywizmu i bezstronności. Postępowanie administracyjne, którego celem było wydanie zaskarżonej decyzji prowadzona była w zupełnie innym składzie osobowym. W niższej instancji sprawę prowadził zespół osób, które zatrudnione są w Wydziale Realizacji Środków Budżetowych, natomiast w drugiej instancji osoby z Wydziału Finansowo- Ekonomicznego i Sektorowej Pomocy Publicznej, tak by zachowana była przesłanka wyłączenia pracownika przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Fakt podpisania obu decyzji przez [...] Sekretarza Stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju nie jest tożsamy ze stwierdzeniem, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji brały udział te same osoby. Podpisanie zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę, która podpisała decyzję z dnia 16 marca 2015 r., nie miało wpływu na wynik sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, nie można zgodzić się również ze stwierdzeniem zawartym w skardze, iż [...] Sekretarz Stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju jest "autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy", bowiem autorami obu decyzji są różne osoby zatrudnione w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa "p.p.s.a.", Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania skutkujących zaistnieniem przesłanki określonej art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W niniejszej sprawie, jak słusznie zauważyła Skarżąca, obie decyzje w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od kwot dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub w nadmiernej wysokości za lata 2007, 2008, 2010 i 2011 wydał i podpisał działający z upoważnienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju – [...] Sekretarz Stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju. Istotą instytucji prawnej wyłączenia, unormowanej w Dziale I Rozdziale 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Wyłączenie pracownika oraz organu", jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Wymaga podkreślenia gwarancyjna funkcja przepisów prawa procesowego o wyłączeniu, które z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania". Zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, Ponadto reguła owa ma również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (vide: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221, J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06 - LEX nr 235133, uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08 - LEX nr 529978). Jednakże, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., a zatem w sytuacji, gdy decyzje wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Stąd też, w myśl powyższej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Reasumując, osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a. jest jedynie piastun funkcji ministra (art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). W tym miejscu warto również odwołać się również do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 (Lex nr 467043), w którym Trybunał uznał, że zawsze, gdy dochodzi do rozpoznania wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. należy ocenić, czy jest możliwe zastosowanie instytucji wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Trybunał wskazał przy tym, że przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lub członka organu kolegialnego, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Trybunał podkreślił, że osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Chodzi zatem o uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (vide: W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007 nr 3, s. 137). Osoba taka mogłaby być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie służyłoby to obiektywizmowi w postępowaniu administracyjnym i treści wydawanych w nim decyzji. Trybunał podkreślił również, że w odczuciu społecznym znacznie gorzej zostanie oceniona decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdyż decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu. Taka sytuacja może mieć także negatywny wpływ na zaufanie obywateli do działań administracji publicznej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, Minister Infrastruktury i Rozwoju dopuścił się naruszenia powyższych przepisów, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., bowiem podpisującym zarówno pierwszą decyzję, jak i decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, był - działający z upoważnienia organu - Sekretarz Stanu [...], nie zaś sam piastun funkcji, czyli Minister Infrastruktury i Rozwoju. Bezsporne jest przy tym, że Sekretarz Stanu [...] nie był piastunem funkcji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, lecz jedynie pracownikiem urzędu. W myśl zaś art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach k.p.a., sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Warto również zauważyć, że w dniu 18 lutego 2013 r. zapadła uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GPS 4/12, z której wynika, że "Artykuł 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu". Stanowisko organu jakoby przy wydawaniu decyzji pracowały różne osoby nie może się ostać z tej choćby przyczyny, że autorem decyzji jest zawsze osoba ją podpisująca; stanowisko odmienne jest nie do przyjęcia - prowadziłoby bowiem do niemożliwości weryfikacji rozstrzygnięć organów w aspekcie podmiotowym. W tym stanie rzeczy za przedwczesne należy uznać odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi, jak również do wniosku Skarżącej o uchylenie w części decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2015 r. Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., orzeczono jak w sestercji, a o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a.