V SA/Wa 2747/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Irena Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak (spr.), Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2008 r. sprawy ze skargi E.F. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranej emerytury; uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Oddział Regionalny KRUS w P. ustalił nadpłatę z tytułu nienależnie pobranej przez E. F. emerytury rolniczej za okres [...] r. w kwocie [...] zł i zażądał zwrotu kwoty [...] zł za okres [...] r. Pozostałe [...] zł zostało odpisane jako niepodlegające dochodzeniu. Przyczyną powstania zadłużenia pobieranie jednocześnie dwóch świadczeń w pełnej wysokości tj. emerytury rolniczej (KRUS) i emerytury pracowniczej (ZUS ). W dniu 11 czerwca 2007 r. wpłynął wniosek E.F. o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia w drodze wyjątku. Wniosek uzasadnił on tym, iż ukończył [...] lat, ma nadszarpnięte zdrowie, ponosi koszty związane z leczeniem i dlatego nie może sprostać powstałym roszczeniom. Ponadto poinformował, że mieszka razem z żoną u syna, z którym nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Prezes KRUS odmówił umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. W dniu 10 sierpnia 2007 r. wpłynął wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku E.F. stwierdził, iż odrzuca podnoszone przez KRUS argumenty o zatajeniu informacji o innych źródłach pobierania świadczeń, nie czuje się winny zaistniałej sytuacji, ponieważ nigdy nikogo świadomie nie wprowadził w błąd, a w czasie gdy otrzymywał dwa świadczenia, to ZUS i KRUS były jedną instytucją. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. Prezes KRUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.), uprawnia - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem wnioskodawcy, po uwzględnieniu jego możliwości płatniczych oraz stanu finansów funduszu emerytalno-rentowego - do umorzenia należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń całości lub w części. Z dokumentacji emerytalnej wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 1992r.wnioskodawca uzyskał prawo do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy. Świadczenie to było wypłacane w części składkowej plus 50% części uzupełniającej, ponieważ E.F. prowadził działalność rolniczą z małżonką, która nie miała ustalonego prawa do emerytury lub renty i nie spełniała warunków do uzyskania emerytury rolniczej lub renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy. Po zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej poprzez przekazanie w dniu [...] listopada 1995 r. aktem notarialnym gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha synowi, renta rolnicza była wypłacana w pełnej wysokości. W dniu[...] marca 2006 r. Oddział Regionalny KRUS otrzymał z ZUS Oddział w P. informację, z której wynikało, że od [...]lutego 1996 r. skarżący pobiera emeryturę pracowniczą. Ponieważ o powyższym nigdy wcześniej nie poinformował on Oddziału Regionalnego KRUS w P., Oddział ten przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w efekcie którego ustalono, że wnioskodawca składając wnioski o świadczenie emerytalno-rentowe w ZUS Oddział Regionalny w P. w dniu 10 lutego 1993 r., 29 maja 1996 r. i 1 lipca 1996 r. nie poinformował o pobieraniu renty rolniczej. W związku z tym i na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników , decyzją z dnia [...] maja 2006r. Oddział Regionalny KRUS wstrzymał wypłatę emerytury rolniczej, gdyż emerytura pracownicza była świadczeniem korzystniejszym, a następnie ustalił kwotę nienależnie pobranego świadczenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. E. F. został zobowiązany do zwrotu kwoty [...] zł. W ocenie Prezesa KRUS nie można uznać, iż działania wnioskodawcy nie były celowe i nie miały za zadanie wprowadzenie organów emerytalno-rentowych w błąd. Z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wynika, że w decyzjach przesyłanych przez Oddział Regionalny KRUS zawarte było pouczenie o obowiązku informowania na bieżąco KRUS o wszelkich okolicznościach mających wpływ na pobierane świadczenie, w tym pobieraniu emerytury lub renty z innego tytułu, przyznanej przez inny organ. Prezes wskazał, że wnioskodawca był również poinformowany zarówno przez ZUS, jak i KRUS, że osoba, która pobrała nienależne jej świadczenia zobowiązana jest do ich zwrotu. Ponadto, w ocenie Prezesa KRUS, nie można uznać, że sytuacja majątkowa wnioskodawcy uzasadnia umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, gdyż aktualnie pobiera emeryturę z ZUS w kwocie [...] zł netto, zaś jego żona emeryturę rolniczą wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym (przyznanym do dnia 31 października 2007 r.) w kwocie [...] zł. Zatem łączny dochód wynosi [...] zł, podczas gdy, przeciętna wysokość rolniczych świadczeń emerytalno-rentowych wynosi [...] zł. Prezes wskazał, że ustawa nie definiuje pojęcia "możliwości płatnicze wnioskodawcy". W związku z tym, rozpatrując tego rodzaju sprawy pomocniczo stosuje się kryterium dochodowe na osobę rodzinie wykorzystywane dla potrzeb świadczeń z pomocy społecznej, wynoszące [...] zł miesięcznie. Prezes zauważył, że zarówno dochód strony, jak i jego żony kryterium to przekraczają. Ponadto, zdaniem organu, wnioskodawca ma dobre warunki mieszkaniowe, mieszka z synem, któremu przekazał gospodarstwo rolne, a więc razie potrzeby ma osobę zobowiązaną do alimentacji. Na koniec Prezes KRUS podniósł, że tylko część nienależnie pobranych świadczeń jest dochodzona, znaczna część ( [...] zł ) została odpisana jako nie podlegająca dochodzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. F. wskazał, że uważa decyzję odmawiającą mu umorzenia nienależnie pobranych świadczeń za krzywdzącą, gdyż płacił składki zarówno należne z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego, jak i umowy o pracę. Nie zgodził się z Prezesem KRUS, że ukrywał fakt pobierania drugiego świadczenia, gdyż cała dokumentacja była dostępna dla obu instytucji rentowych. W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wadliwość przedmiotowej decyzji wymagała wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Stan prawny i faktyczny mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego płynące przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. Prezes Kasy, jako centralny organ administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.u.s.r.) wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41a i art. 55 tej ustawy. W myśl art. 41a ust. 1 pkt 2 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Z kolei według art. 1 pkt 1 k.p.a., kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organami administracji publicznej, jak stanowi art. 5 § 2 k.p.a., są między innymi centralne organy administracji rządowej, czyli także Prezes Kasy. W rezultacie stwierdzić należy, że do decyzji Prezesa Kasy w sprawach umarzania należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a. W sprawie niniejszej decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. podpisał z upoważnienia Prezesa Kasy jego zastępca W. K. Ta sama osoba podpisała również decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.u.s.r. Prezes Kasy jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi. Zgodnie natomiast z § 2 ust. 1 pkt 1) do 5) Prezes Kasy kieruje kasą przy pomocy: zastępców Prezesa Kasy; dyrektorów komórek organizacyjnych centrali; dyrektorów oddziałów regionalnych; kierowników placówek terenowych; dyrektorów zakładów rehabilitacji leczniczej. Zważywszy zatem na obowiązek zagwarantowania stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 k.p.a., uznać należy, iż brak jest podstaw, ażeby w wyniku ponownego rozpoznania konkretnej sprawy, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik organu. Wskazać tutaj należy, iż przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem składu orzekającego powyższa zasada znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Stanowisko takie - jakkolwiek w odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego - zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007/3/61). W uchwale tej stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a., zastosowanie znajduje art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto, dodać należy, iż przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Takie gwarancje powinny być zapewnione także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. Z tych przyczyn, stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., Sąd uznał, że tego rodzaju uchybienie stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, na mocy art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co z kolei jest podstawą dla uchylenia takiej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W takim wypadku nie podlega badaniu, czy stwierdzone uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, dlatego też orzeczono jak w sentencji.