V SA/Wa 2749/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Irena Kudiura, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2008 r. sprawy ze skargi O. K. S. M. Sp. z o.o. w C. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości; I. Uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie tegoż Organu z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] II. Zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz O. K.S.M. Sp. z o.o. w C. 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Spółka O. K. S. M. Sp. z o.o. w C. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie własności nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni 492,9159 ha, położonych w województwie l. i d., stanowiących własność spółki "Z. K. S. M.". Stosownie do przepisów o nabywaniu nieruchomości rolnych przez cudzoziemców Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. – stosownie do treści art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz.U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm.) – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia dot. nabycia przez ww. spółkę własności nieruchomości, o których była wyżej mowa. W motywach wskazano – dokonując charakterystyki działek – że przedmiotem działalności spółki O. K. S.M. Sp. z o.o. jest uprawa roślin przemysłowych i inne uprawy, gospodarka leśna, rybołówstwo, wydobywanie kamienia dla potrzeb budownictwa, wydobywanie skał wapiennych, gipsu i kredy, łupków, żwiru i piasku, górnictwo i kopalnictwo, wykonywanie robót ogólnobudowlanych i inne. Spółka O. K. S. M. Sp. z o.o. – jako spółka przejmująca, zamierza przejąć całość majątku spółki "Z. K. S. M." – jako spółki przejmowanej. Przejmowana spółka jest właścicielem nieruchomości rolnych a ich połączenie spowoduje nadmierną koncentrację nieruchomości rolnych w ręku jednego przedsiębiorcy. Wnioskodawca nie uzasadnił czy na cele swojej działalności niezbędne jest nabycie nieruchomości o tak dużej powierzchni. W przedmiotowej sprawie należy zatem stwierdzić, iż nabycie przez wnioskodawcę własności nieruchomości o tak dużym areale, byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2007 r. spółka O. K. S. M. Sp. z o.o. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 144 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 powołanej ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców – utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na nabycie przez spółkę O. K. S. M. nieruchomości rolnych – zdaniem tegoż Organu – nie wskazano żadnych nowych argumentów mogących mieć wpływ na zmianę zajętego stanowiska. Wprawdzie zarzucono m.in. naruszenie art. 77 § 1 kpa, "poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy" oraz naruszenie art. 124 § 2 kpa, "poprzez brak uzasadnienia faktycznego postanowienia, przejawiającego się brakiem oparcia stanowiska organu w istniejących faktach" a także "sprzeczność sprzeciwu z rzeczywistym interesem gospodarki narodowej, w tym rolnictwa", to jednak z nadesłanego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji materiału dowodowego jednoznacznie wynika, co jest przedmiotem działalności wnioskodawcy i na jakie cele wnioskowane grunty będą wykorzystywane. Zgromadzony materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, iż zakres badania wniosku wyznacza art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.), zgodnie z którym dział rozwój wsi obejmuje m.in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa. Nadto zgodnie z ustawą o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem wymogów zawartych w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego. Zatem zasady wynikające z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego stosuje się wprost do nabywania nieruchomości rolnych przez cudzoziemców. Zatem, jako nie przekraczającą granic swobodnej oceny dowodów uznać należy ocenę organu, iż wydanie zezwolenia w przedmiotowej sprawie przy istnieniu ww. okoliczności byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, przedmiot regulacji ww. ustawy obejmuje: 1) poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, 2) przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych, 3) zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Zatem wyrażenie zezwolenia na zakup przez wnioskodawcę gruntów rolnych oznaczałoby zgodę organu na nadmierną koncentrację nieruchomości rolnych w rękach jednego podmiotu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozstrzygnięciom zarzucono: 1. Naruszenie przepisu art. 1a ust. 1 powołanej ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców poprzez naruszenie ustawowych przesłanek, których spełnienie pozwala na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca. 2. Naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zmierzającego do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przejawiające się niewyjaśnieniem stanu faktycznego i podjęciem rozstrzygnięcia sprzecznego z istniejącym stanem faktycznym oraz wbrew słusznemu interesowi strony. 3. Rażące naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. 4. Naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego postanowienia przejawiającego się brakiem oparcia stanowiska organu w istniejących faktach. 5. Sprzeczność wniosków zawartych w postanowieniu z istniejącym stanem faktycznym i zasadami logicznego orzekania. 6. Naruszenie prawomocnych decyzji koncesyjnych umożliwiających przeznaczenie gruntów rolnych pod działalność wydobywczą, prowadzoną na podstawie ustawy prawo geologiczne i górnicze. 7. Naruszenie zasady swobody działalności gospodarczej oraz ograniczeniu możliwości łączenia się podmiotów gospodarczych, wynikającej z ustawy Kodeks spółek handlowych. 8. Sprzeczność zawartego w postanowieniu sprzeciwu z rzeczywistym interesem gospodarki narodowej, w tym rolnictwa. W efekcie zażądano uchylenia zaskarżonych aktów administracyjnych oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem powyżej wskazanych zarzutów. W odpowiedzi na skargę – żądając oddalenia wniesionego środka zaskarżenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. I. Na wstępie zauważyć należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. II. W powyższym kontekście trzeba stwierdzić, iż postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r., jak też postanowienie z dnia [...] sierpnia 2007 r. podpisała ta sama osoba. Warto więc wskazać, iż w sytuacji, w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie akt administracyjny w charakterze organu I instancji, jest on wyłączony od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., II OSK 213/06 – LEX 235133). To uchybienie stanowi podstawę do wznowienia postępowania (vide art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Z kolei treść art. 145 § 1 pkt 1b) p.p.s.a. nakazuje uchylić zaskarżony akt administracyjny, o ile sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. III. Na marginesie zwrócić uwagę należy, że drugoinstancyjnej postanowienie nie relacjonuje, a także nie odnosi się do istotnych treści zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jest również istotna wada postępowania administracyjnego, albowiem nie pozwala Sądowi na dostrzeżenie tego, co było przedmiotem postępowania, a także stanowi naruszenie prawa, gdyż Minister uchylił się od oceny wszystkich podniesionych tam argumentów. IV. Uwzględnić także należy, że postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2007 r. nie zawiera istotnych ustaleń faktycznych. Uniemożliwia to stronie poznanie tego, czy nie naruszono dyspozycji art. 7 i 77 k.p.a., a przede wszystkim uniemożliwia jakąkolwiek polemikę (właśnie z uwagi na brak stanu faktycznego). Z tej racji również i ten akt winien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego. V. Mając na względzie treść art. 145 § 1 pkt 1b) i art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji uznając, iż odnoszenie się do pozostałych argumentów podniesionych w skardze jest przedwczesne.