V SA/Wa 2750/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dofinansowania realizacji projektu ze środków z budżetu UE; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2008 r. 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz E. Z. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z 10 września 2008 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. Z. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] maja r., nr [...], którą "podtrzymano" decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2008 r. o odmowie przyznania pomocy na projekt złożony w ramach Działania 4.5 "Czasowe zawieszenie działalności i inne rekompensaty finansowe" Operacja 4.5.3. "Okresowe zawieszenie działalności w celu umożliwienia odnowy zasobów" Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006". Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] marca 2008 r. E. Z. złożył w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR, wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach działania 4.5 "Czasowe zawieszenie działalności i inne rekompensaty finansowe" operacja 4.5.3 "Okresowe zawieszenie działalności w celu umożliwienia odnowy zasobów" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił stronie przyznania wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że należąca do strony jednostka [...] nie przestrzegała zakazu połowów dorsza określonego w art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz.Urz. UE L 180 z 10.07.2007 r. str. 3). Następnie Prezes ARiMR rozstrzygnięciem z dnia [...] maja 2008 r. "podtrzymał decyzję [...] Oddziału Regionalnego o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu". W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z § 132aa rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lutego 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006" (Dz. U. Nr 23, póz. 140): "Pomocy finansowej za czasowe zawieszenie działalności połowowej dorsza w 2007r. udziela się armatorowi statku rybackiego o polskiej przynależności, który (...) przestrzegał zakazów połowu dorsza określonego w art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007. Zgodnie z tym artykułem "Statkom pływającym pod banderą Polski zakazuje się połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32 wody WE) od dnia wejścia w życie mniejszego rozporządzenia do dnia 31.12.2007 r.". Prezes ARiMR podniósł następnie, że dnia 28 marca 2008 r. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi wystosowało do Departamentu Rybactwa pismo, zawierające wykaz jednostek rybackich naruszających zakaz połowu dorsza, określony art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007r. Wykaz ten został sporządzony na podstawie informacji uzyskanych z Okręgowego Inspektoratu Rybołówstwa Morskiego w G. Jednostka wnioskodawcy [...], w związku z którą ubiegał się on o dofinansowanie, znalazła się w wykazie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. Z. wniósł uchylenie o powyższej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi administracji oraz o zawieszenie postępowania sądowego, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) do czasu zbadania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności przepisów będących podstawą zaskarżonej decyzji z Konstytucją RP w sprawie zawisłej pod sygnaturą U 6/08. W uzasadnieniu skargi skarżący błędnie powołał numery wydanych w przedmiotowej sprawie decyzji. Skarżący podniósł, że § 132aa rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 14 września 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006" (Dz. U. Nr 213, póz. 2163 ze zm.) - dodany przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 lutego 2008 r. (Dz.U.Nr.23, poz.140) zmieniającego to rozporządzenie z dniem 13 lutego 2008 r. wprowadzony został w roku 2008, a więc już po zakończeniu okresów, za które miałaby zostać przyznana pomoc. Podniósł również, że powoływanie przez organ drugiej instancji jako podstawy prawnej art. 18 rozporządzenia Rady nr 2792/99 z dnia 17 grudnia 1999 r., ustanawiającego szczegółowe zasady i uzgodnienia dotyczące pomocy strukturalnej Wspólnoty w sektorze rybołówstwa (Dz.U. L 337 z 30.12.1999), naruszało art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Cyt. wyżej rozporządzenie Rady nr 2792/99 zostało bowiem uchylone z dniem 1 stycznia 2007 r., a wiec półtora roku przed wydaniem zaskarżonej decyzji, przez art. 104 rozporządzenie Rady nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz.U. UE L z 2006 r. Nr 223, póz. 1). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie (z uwagi na wniesienie skargi po terminie) lub ewentualnie o jej oddalenie podtrzymując w tym zakresie argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Sąd uznał skargę za wniesioną w terminie z uwagi na brak pouczenia w zaskarżonej decyzji co do terminu i sposobu wniesienia skargi. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2008 r. Sąd odmówił skarżącemu zawieszenia postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. W efekcie przeprowadzonej kontroli Sąd stwierdził, że zarówno decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Prezesa ARiMR narusza przepisy postępowania, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W związku z tym obie wydane w niniejszej sprawie decyzje należało uchylić. Decyzja Prezesa ARiMR nie spełnia bowiem podstawowych wymogów, jakie wynikają z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności z art. 107 § 1 i art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. Brak jest w decyzji tegoż organu powołania podstawy prawnej, a sformułowanie jej sentencji jest nieprawidłowe. Zgodnie z cytowanymi przepisami decyzja administracyjna winna zawierać powołanie wszystkich powszechnie obowiązujących przepisów, które legły u podstaw jej wydania, czyli przepisów prawa materialnego, prawa ustrojowego oraz prawa procesowego. Przy czym orzecznictwo słusznie wymaga, aby podstawa prawna decyzji była podana w sposób precyzyjny, z określeniem odpowiedniego ustępu lub punktu artykułu, lub innej jednostki systematyzacyjnej aktu prawnego, albowiem bez sprecyzowania odpowiedniego ustępu (punktu) artykułu nie sposób ustalić podstawy prawnej decyzji (wyrok NSA z dnia 24 lutego 1998 r., SA/Rz 1734/96, ONSA 1992, nr 1, poz. 7). Nie wypełnia powyższych wymogów powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyłącznie na przepisy prawa materialnego. Przepis art. 138 k.p.a. ukształtował natomiast postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że istota administracyjnego toku instancji polega nie tylko na ocenie zarzutów odwołania, ale na dwukrotnym merytorycznym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., II SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35, B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, str. 81, 533). W związku z tym obowiązkiem organu II instancji jest przytoczenie i wyjaśnienie pełnej podstawy prawnej, wszystkich przepisów materialnych i przepisów postępowania, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie i które miały zastosowanie w sprawie. Decyzja Prezesa ARiMR w ogóle nie zawiera przytoczenia i wyjaśnienia przepisów prawa procesowego, będących podstawą rozstrzygnięcia, przepisy prawa materialnego zostały natomiast powołane jedynie w jej uzasadnieniu. Wydając natomiast decyzję na skutek złożonego przez stronę odwołania organ II instancji stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji tego przepisu w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ rozpatrujący odwołanie albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1) – gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 ab initio) – gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ rozpatrujący odwołanie w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego odwołąnia, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie organu rozpatrującego odwołanie, nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przenosząc wskazane uwagi ogólne na grunt rozpoznanej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych mającego w sprawie zastosowanie przepisu art. 138 § 1 k.p.a. Prezes ARiMR w sentencji powyższej decyzji stwierdził: "podtrzymuję decyzję Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie realizacji projektu...". Treść tej sentencji prowadzi do konkluzji, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 k.p.a. Należy też wskazać, że w decyzji organu I instancji odmówiono skarżącemu pomocy na projekt, a nie jak stwierdził Prezes ARiMR odrzucono wniosek o dofinansowanie projektu. Należy zaznaczyć, że podobnymi wadami obarczona jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Decyzja tegoż nie zawiera w ogóle uzasadnienia faktycznego i prawnego w rozumieniu art. 107 §3 k.p.a., a mimo tak poważnych uchybień Prezes ARiMR nie wyeliminował jej z obrotu prawnego nie dostrzegając powyższych wad. Zgodnie z brzmieniem ww. artykułu uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie wypełnia żadnego z wyżej wskazanych wymogów, co uniemożliwia jej kontrolę przez Sąd. Należy też zwrócić uwagę na braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie. Otóż w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes ARiMR wskazał m.in., że dnia 8 maja 2008 r. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi wystosowało do Departamentu Rybactwa pismo, zawierające wykaz jednostek rybackich naruszających zakaz połowu dorsza. Stwierdził też, że wykaz ten został sporządzony na podstawie informacji uzyskanych z Okręgowego Inspektoratu Rybołówstwa Morskiego w G. – jednostka skarżącego [...] znalazła natomiast się w tym wykazie. Tymczasem – jak zauważył Sąd – w aktach sprawy nie ma żadnego z ww. dokumentów. Wskazane wady zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej sprawiają, iż przedwczesną byłaby wypowiedź Sądu co do prawidłowości dokonanej przez organy oceny istnienia przesłanek do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy oraz ocena zasadności zarzutów skargi w tym zakresie. Uchylenie obu decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek skarżącego uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny organów administracji. Z uwagi na wskazane uchybienia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 134 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Działając zaś na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzji organu I instancji poprzedzającej zaskarżone rozstrzygnięcie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ww. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.