V SA/Wa 2751/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko- Jabłońska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Asesor Sądowy WSA - Danuta Dopierała, Protokolant - Beata Zborowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia ... września 2007 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz umorzenia odsetek od tych należności uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję z dnia ... sierpnia 2007 r. nr ... w zakresie odmowy umorzenia pozostałej należności w kwocie ... zł (...złotych ...) Decyzjami z dnia .... stycznia 2007 r. nr ... oraz nr ... Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: Prezes Kasy) orzekł o przeniesieniu odpowiedzialności na M. H. za zaległości zmarłego brata C.T. z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od ... kwartału 1996 r. do ... kwartału 1997 r. w kwocie ... zł oraz za okres od ... kwartału 1998 r. do ... kwartału 2006 r. w kwocie ... zł. M. H. pismem z ... lipca 2007 r., które wpłynęło do organu ...07.2007r., wniosła do Prezesa Kasy o umorzenie zadłużenia i wskazała na swą trudną sytuację materialną - mieszka sama i utrzymuje się z renty po zmarłym mężu w wysokości ... zł, choruje na nadczynność tarczycy, nadciśnienie tętnicze, kamicę nerkową, niedokrwienie serca, ból stawów, nerwicę. Podniosła, że na leki wydaje ok. ... zł, opłaca również energię elektryczną w wysokości ... zł, dokonuje zakupu gazu w butlach ... zł, kupuje opał, opłaca mieszkanie, wodę, wywóz szamba. Decyzją z ... sierpnia 2007 r. nr ... Prezes Kasy działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników [Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.], dalej: u.s.r. umorzył należność z tytułu odsetek w kwocie ... zł oraz odmówił umorzenia pozostałej zaległości w kwocie ... zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wniosek z M. H. z ... lipca 2007 r. został umotywowany jej bardzo trudną sytuacją finansową, problemami zdrowotnymi oraz wysokimi kosztami utrzymania, wobec czego po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego za zasadne uznano udzielenie ulgi w postaci częściowego umorzenia odsetek. Prezes Kasy przytoczył także treść przepisu art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników [Dz.U. z 1998 r. Nr 7 poz. 25 z późn. zm.], dalej: u.s.r. oraz pouczył o możliwości ubiegania się o rozłożenie należności na raty lub odroczenie terminu spłaty. Po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego złożonym przez stronę wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Kasy decyzją z ... września 2007 r., nr ..., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.], dalej: kpa i art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Przytoczył podejmowane w sprawie czynności, a następnie stwierdził brak nowych przyczyn i okoliczności, które nie byłyby znane wcześniej Kasie, a w znaczny sposób ograniczały zdolności płatnicze i miały znaczny wpływ na pogorszenie sytuacji wnioskodawczyni. M. H. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwestionując odmowę umorzenia pozostałych - poza odsetkami - zaległych należności i wskazała, że nigdy dotąd nie miała własnych zaległości płatniczych wobec Kasy. Podniosła, że otrzymuje ... zł renty i znaczną cześć tej kwoty wydatkuje na leki oraz opłaty, co uniemożliwia jej spłatę przejętego po zmarłym bracie zadłużenia. W odpowiedzi na skargę organ rentowy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W sprawie należy zwrócić uwagę na to, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że należy uchylić zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję z dnia ... sierpnia 2007 r. nr ... w zakresie odmowy umorzenia pozostałej należności w kwocie ... zł. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 41 a ust 1 pkt 1 u.s.r., zgodnie z którym Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Z zawartego w powyżej cytowanym przepisie sformułowania ,,może umorzyć-- wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Niemniej jednak Sąd może badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych, właściwie uzasadniając swoje stanowisko. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej sprawia, że rozstrzygnięcie Prezesa Kasy, w części odmawiającej umorzenia nosi cechę dowolności. Warunkiem koniecznym wydania poprawnej decyzji administracyjnej jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. Stosownie do przepisu art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, natomiast na mocy przepisu art. 8 kpa obowiązane są one prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Przepis art. 11 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zgodnie z przepisem art. 107 § 1 kpa zdanie pierwsze decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Stosownie do § 3 powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podstawą do ubiegania się przez skarżącą o umorzenie nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników były wskazane we wniosku z 12 lipca 2007 r. oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 30 sierpnia 2007 r. okoliczności związane z trudną sytuacją majątkową strony. Akta administracyjne zawierają dołączone przez skarżącą dokumenty - kserokopię przekazu pocztowego potwierdzającego wysokość otrzymywanej przez nią renty (k. 260 akt adm.) oraz zaświadczenie lekarskie o jej stanie zdrowia (k. 226 akt adm.). Prezes KRUS wydając zaskarżone rozstrzygnięcie uznał, że w przedmiotowej sprawie brak nowych przyczyn i okoliczności, które nie byłyby znane wcześniej Kasie, a w znaczny sposób ograniczałyby zdolności płatnicze i miałyby znaczny wpływ na pogorszenie sytuacji zobowiązanej Stwierdzając powyższe organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, którego wynik dawałby podstawę do takiego uznania - w kontekście zbadania ,,ważnego interesu-- oraz ,,możliwości płatniczych skarżącego--, tj. przesłanek określonych w art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.s.r., a przede wszystkim nie porównał otrzymywanego przez stronę dochodu z ponoszonymi przez nią wydatkami - co pozwoliłoby na ustalenie rzeczywiście pomimo trudnej sytuacji finansowej skarżąca ma możliwość zapłaty należności z tytułu odsetek, podczas gdy dopiero porównanie wysokości otrzymywanych świadczeń oraz ponoszonych wydatków przez skarżącą pozwoliłoby ustalić czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Brak przeprowadzenia w omawianym zakresie postępowania wyjaśniającego i - mimo tego - odmówienie istotnego znaczenia w sprawie okolicznościom związanym z trudną sytuacją czyni twierdzenie organu nieuprawnionym. Ponadto, zaskarżoną decyzją Prezes Kasy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, dotkniętą wadami w zakresie jej prawidłowego uzasadnienia. Należy bowiem przypomnieć, że decyzja wydawana w przedmiocie umorzenia należności wydawana jest w trybie tzw. uznania administracyjnego. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w tym trybie nabiera zatem wspomniana powyżej zasada przekonywania, zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji, czyli jeden z integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej, wskazany w przywołanym wcześniej art. 107 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 1995r. sygn. akt SA/Lu 2479/94, obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Poza tym uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Tymczasem w sprawie niniejszej w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji brak jest odniesienia do jakichkolwiek okoliczności faktycznych wskazywanych przez stronę we wniosku o umorzenie należności, w związku z czym organ nie mógł rozważyć należycie przesłanek umorzenia tych należności, a zatem wykroczył poza ramy swobodnej oceny zebranego materiału, przewidzianej w art. 80 kpa i naruszył dyspozycję przepisu art. 77 § 1 kpa, nakazujący w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Takimi samymi wadami dotknięte jest rozstrzygnięcie podjęte w drugiej instancji. Lakoniczne, kilkuzdaniowe uzasadnienie decyzji z dnia ...09.2007r. w ogóle nie spełnia warunków z art. 107§3 kpa, zarówno w zakresie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Należy stwierdzić, że zasady prowadzenia postępowania odwoławczego wymagają nie tylko dokonania kontroli postępowania organu orzekającego w pierwszej instancji i ustosunkowania do wszystkich podnoszonych przez stronę okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ odwoławczy do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego (w razie potrzeby jego uzupełnienia w dopuszczalnym zakresie). Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w decyzji - jej uzasadnieniu co jest szczególnie istotne w sytuacji decyzji o charakterze uznaniowym. Dlatego ograniczenie się do stwierdzenia, iż skarżąca nie przedstawiła żadnych nowych przyczyn bądź okoliczności, które nie znane byłyby wcześniej Kasie, a w znaczny sposób ograniczałyby zdolności płatnicze i miałyby znaczny wpływ na pogorszenie sytuacji, nie może zastąpić wskazania stanu faktycznego, jaki organ przyjął w sprawie, tym bardziej, że również w uzasadnieniu decyzji z dnia ...11.2006r. stan faktyczny w ogóle nie został opisany. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji. Organ, orzekając na podstawie przepisu opartego na uznaniu administracyjnym, tak jak w niniejszej sprawie, ma wprawdzie prawo wyboru rozstrzygnięcia i nawet w sytuacji uznania, iż strona spełnia przesłanki w nim wskazane, może wydać negatywne dla niej orzeczenie, jednak przed jego podjęciem jest zobligowany do rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony, tj. winien w odpowiedni logiczny sposób przedstawić swoje argumenty również i w tym zakresie. Reasumując: sposób przeprowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie wskazuje na wyraźne naruszenie przez organ odwoławczy art. 7 k.p.a., oraz niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) a także oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Prezes Kasy naruszył ponadto art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa. Uchybienie wyższym przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na obecnym etapie postępowania wypowiedź Sądu co do prawidłowości dokonanej przez organy rentowe oceny istnienia przesłanek umorzenia należności obciążających skarżącą oraz ocena zasadności zarzutów skargi w tym zakresie byłaby przedwczesna, gdyż uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek skarżącej o umorzenie należności uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny Prezesa Kasy przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzonym z poszanowaniem ww. zasad i przepisów. Z uwagi na powyższe i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.