V SA/Wa 2755/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant - spec. Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi E. C. M. i R. D.L. w W. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadających do zwrotu środków dotacji rozwojowej 1. oddala skargę; 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz r. pr. E. D. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 8856 zł (osiem tysięcy osiemset pięćdziesiąt sześć złotych), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 7200 zł (siedem tysięcy dwieście złotych) i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 1656 zł (tysiąc sześćset pięćdziesiąt sześć). Przedmiotem skargi wniesionej przez E. C. M. i R. D. L. w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2010r. nr [...] utrzymująca w całości w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dofinansowania przypadającego do zwrotu. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym; Na podstawie Umowy o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia [...] września 2008r. nr [...] przyznano Beneficjentowi – E. C.M. i R. D. L. w W. dofinansowanie na realizację projektu "[...]" w łącznej kwocie [...] zł. W wyniku przeprowadzonych przez Instytucję Wdrażającą czynności kontrolnych stwierdzono, iż Beneficjent realizował projekt niezgodnie z zawartą Umową o dofinansowanie projektu. W Informacjach Pokontrolnych (nr [...] z [...] marca 2009r. oraz nr [...] z [...] grudnia 2009r. i [...] stycznia 2010r.) wskazano na wystąpienie szeregu uchybień w procesie realizacji projektu w zakresie dotyczącym kwalifikowalności wydatków oraz rozliczeń finansowych. W związku z niewywiązaniem się Beneficjenta z zaleceń pokontrolnych wystosowanych w dniu [...] maja 2009 r. oraz w związku ze stwierdzonymi w trakcie obydwu kontroli nieprawidłowościami oraz uchybieniami, jak również w obliczu faktycznego wstrzymania realizacji projektu przez Beneficjenta, w dniu [...] lutego 2010 r. pismem znak [...] Wojewódzki Urząd Pracy w B. rozwiązał w trybie natychmiastowym Umowę o dofinansowanie projektu z Beneficjentem. W uzasadnieniu rozwiązania Umowy o dofinansowanie projektu, Wojewódzki Urząd Pracy w B. stwierdził naruszenie przez Beneficjenta przedmiotowej umowy w następującym zakresie: - § 3 ust. 1 i 2 - poprzez zlecenie realizacji zadań w projekcie podwykonawcom, pomimo braku stosownych zapisów w tym zakresie we wniosku o dofinansowanie, - § 5 ust. 3 - nieprzestrzeganie harmonogramu projektu, stanowiącego załącznik nr 2 do Umowy o dofinansowanie projektu, - § 10 ust. 1 - niezłożenie wniosku o płatność w terminie wynikającym z zawartej Umowy o dofinansowanie projektu, - § 13 ust. 1 i 3 - niezwrócenie środków projektowych, które wykorzystane zostały niezgodnie z przeznaczeniem, - § 18 pkt 1 - zaprzestanie realizacji projektu i niepoinformowanie o tym fakcie Wojewódzkiego Urzędu Pracy w B., będącego stroną Umowy o dofinansowanie projektu, - § 19 ust. 1 - opóźnienia w składaniu wyjaśnień i przekazywaniu informacji związanych z realizacją projektu. W związku z rozwiązaniem umowy o dofinansowanie projektu w trybie określonym w § 23 ust. 1 Umowy, Wojewódzki Urząd Pracy w B. pismem z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] wezwał Beneficjenta do zwrotu całości otrzymanej dotacji rozwojowej w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych. Po bezskutecznym upływie terminu zwrotu środków przez Beneficjenta, Marszałek Województwa [...], na mocy art. 211 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] określił kwotę dotacji rozwojowej w wysokości [...] zł wraz z odsetkami, jako podlegającą zwrotowi przez E. C.M. i R. D. L. w W. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Beneficjent wniósł odwołanie podnosząc m.in., iż zapisy Informacji Pokontrolnych sporządzone przez zespół kontrolujący są błędne, a ich interpretacja tendencyjna oraz sprzeczna z prawem. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Rozwoju Regionalnego jako organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2010r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący - zarzucając naruszenie art.77 § 2, art.80 i art.107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej kpa) oraz art.211 ust.4 i 4b ustawy o finansach publicznych - wniósł o uchylenie ww. decyzji lub stwierdzenie jej nieważności wobec faktu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów o właściwości organów. Rozwijając motywy skargi Skarżący podniósł, iż Marszałek Województwa [...] nie miał kompetencji do działania w imieniu Województwa [...] jako Instytucji Pośredniczącej PO KL. Skarżący zwrócił uwagę, iż w ustawie o finansach publicznych w art.211 ust.4 wskazano, że Instytucja Zarządzająca lub Instytucja Pośrednicząca może wydać decyzję określającą kwotę zwrotu środków przeznaczonych na finansowanie programu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki i termin, od którego nalicza się odsetki. W Porozumieniu w Sprawie Realizacji Komponentu Regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r. wynika, iż Instytucją Pośredniczącą jest Samorząd Województwa [...] a Instytucją Zarządzającą jest Minister Rozwoju Regionalnego. Samorząd Województwa, zgodnie z ustawą o samorządzie województwa, w sprawach majątkowych działa za pośrednictwem swojego organu, a mianowicie Zarządu Województwa. W dalszej części skargi Skarżący podniósł, iż wbrew twierdzeniom organu, projekt był realizowany w całkowitej zgodności z Umową o dofinansowanie, a twierdzenia o wystąpieniu naruszeń związanych ze zleceniem usług w zakresie ogłoszeń w prasie lokalnej i regionalnej oraz w zakresie przeprowadzenia szkoleń są całkowicie błędne, bezpodstawne i nieprawdziwe. W odpowiedz na skargę Minister Rozwoju Regionalnego, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Po myśli art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269, ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że sąd - o ile inne kryteria kontroli nie wynikają z przepisów szczególnych - bada, czy zaskarżony akt, w tym także decyzja, odpowiada przepisom prawa i uwzględnia skargę, gdy narusza ona prawo w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, ustalenia dokonane przez organ są prawidłowe a oparte na nich wnioski są spójne i logiczne. Jak wynika z akt sprawy, w wyniku czynności kontrolnych Wojewódzki Urząd Pracy w B. stwierdził naruszenia postanowień Umowy o dofinansowanie projektu z [...] września 2008r., na podstawie której wypłacono Beneficjentowi dotacje. W szczególności w Informacji Pokontrolnej wskazano, iż Beneficjent zlecił zamieszczenie ogłoszeń w prasie lokalnej i regionalnej w zakresie rekrutacji oraz umieszczenie ogłoszeń prasowych w związku z wyborem trenerów wykonawcy, tj. T. K. D. A. w K., podczas gdy w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie projektu ([...]) brak było wskazania, że przedmiotowe zadania zostaną zlecone stronie trzeciej. Ponadto podniesiono, iż badanie i analiza lokalnego i regionalnego rynku prasowego na terenie województwa [...] nie spełnia jednego z podstawowych warunków kwalifikowania wydatków, tj. racjonalności i efektywności oraz niezbędności dla realizacji projektu. Beneficjent zlecił wykonanie ww. zadań wykonawcy, do czego nie był upoważniony i co jest niezgodne z wnioskiem o dofinansowanie projektu. Jednocześnie zakres zleconych usług nie jest zgodny z wnioskiem o dofinansowanie projektu, który ani w opisie działań planowanych do realizacji, ani w szczegółowym budżecie projektu nie przewidywał wydatków związanych m.in. z badaniem i analizą lokalnego i regionalnego rynku prasowego na terenie województwa [...]. W Informacji Pokontrolnej wskazano również, iż Beneficjent zlecił przygotowanie wykonania podręczników szkoleniowych wykonawcy, tj. T. K. D.A. w K., podczas gdy w zatwierdzonym ww. wniosku o dofinansowanie projektu brak było wskazania, że przedmiotowe zadania zostaną zlecone stronie trzeciej. W skardze Skarżący podnosi, że "C. nie wydaje prasy lokalnej i regionalnej, a więc skorzystanie z podwykonawcy jest niezbędne i oczywiste, bo inaczej nie można wykonać tego zadania". Jednakże, jak słusznie zauważył to organ, Skarżący zlecił wykonanie zadania podmiotowi, który również zgodnie z opisem przedmiotu działalności nie zajmuje się wydawaniem prasy lokalnej ani regionalnej. Ponadto to pracownik projektu osobiście dokonał opracowania merytorycznego i graficznego ogłoszeń prasowych oraz rozesłał drogą elektroniczną do poszczególnych redakcji celem opublikowania. A zatem wątpliwa staje się celowość takiego zlecenia, zamiast zlecenia dokonania ogłoszeń bezpośrednio podmiotowi wydającemu prasę. Ponadto pozycja w budżecie (ogłoszenia w prasie lokalnej regionalnej) nie obejmowała wykonania badań i analiz rynku, które to badanie i analiza zostały wyszczególnione w kalkulacji usługi przez wykonawcę zadania. Skarżący nie miał w swoim budżecie przewidzianych takich pozycji, dlatego nie był uprawniony do dokonywania wydatków w tym zakresie. Słusznie zatem organ wskazał, że zlecenie wykonania zadania podmiotowi, który profesjonalnie nie zajmuje się wydawaniem prasy, mogło mieć na celu zawyżenie kosztów usługi, gdyż podmiot będąc pośrednikiem zwraca się do wydawców prasy i zleca wydrukowanie ogłoszeń naliczając jeszcze swoją marżę. W ocenie Sądu, fakt, że w kwocie przewidzianej w budżecie na ogłoszenia wykonawca, tj. T. K. D.A. zamieściło ogłoszenia (nawet więcej niż planowano w budżecie) oraz wykonało badania rynku i analizy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niekwalifikowalności wydatków nie ujętych w budżecie i nie niezbędnych do poniesienia. Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, wydane na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 4a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowią, że wydatki są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają następujące warunki: są niezbędne dla realizacji projektu oraz są zgodne z zatwierdzonym budżetem projektu. W przypadku wydatków na badania i analizy, wykonanych w ramach pozycji budżetowej ogłoszenia w prasie lokalnej i regionalnej, nie można potwierdzić, aby wydatki te spełniały warunki określone w/w wytycznych. Dodatkowym zagadnieniem jest kwestia podwykonawstwa. Zgodnie z powyższymi Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego wydatki związane ze zlecaniem zadań merytorycznych lub istotnej ich części w ramach projektu mogą stanowić wydatki kwalifikowalne pod warunkiem, że Beneficjent wskaże we wniosku o dofinansowanie projektu zadania, które zamierza zlecać innym podmiotom (wykonawcom) i wniosek w takiej formie zostanie zatwierdzony przez podmiot będący stroną umowy. Tak sformułowany warunek oznacza, że tylko wskazanie w sposób jednoznaczny we wniosku o dofinansowanie, jakie zadanie zostanie zlecone oznacza możliwość uznania wydatków za kwalifikowalne. Nie można tego zrobić w sposób dorozumiany, pośredni tak jak usiłuje to wykazać Skarżący (również instrukcja wypełniania wniosku zawiera stosowny zapis, iż "w ramach każdej z pozycji budżetowych, które projektodawca zamierza zlecać wykonawcy zewnętrznemu powinna znaleźć się stosowna informacja (np. szkolenie językowe (usługa zlecona)). Skarżący argumentuje, że skoro on nie wydaje prasy to naturalnym jest, że nie był w stanie wykonać sam zadania i dlatego Wojewódzki Urząd Pracy przyjmując wniosek do realizacji powinien przyjąć to do wiadomości i zaakceptować każde rozwiązanie przyjęte przez realizującego projekt. Takie założenie jest niezgodne z warunkami określonymi m.in. w Wytycznych Ministra, gdzie stronie umowy, w tym przypadku Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy, przyznano prawo do zakwestionowania wydatków, jeśli nie spełnione są warunki dotyczące kwalifikowalności określone w wytycznych. Pozycja w budżecie została przez samego Skarżącego opisana jako koszt ogłoszeń w prasie lub po prostu ogłoszenia w prasie lokalnej i regionalnej. Taki zapis wskazuje, że kosztem kwalifikowanym mógł być tylko koszt ogłoszenia w prasie i żadne inne wydatki w tej pozycji nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż organ umożliwił Beneficjentowi zmianę wniosku o dofinansowanie projektu celem uwzględnienia zadań zleconych osobom trzecim w ramach projektu. Jednakże Skarżący tego nie dokonał i nie zastosował się do treści zaleceń pokontrolnych wystosowanych w dniu [...] maja 2009r. Kontrolujący zakwestionowali również wydatki związane ze zleceniem przeprowadzenia poszczególnych modułów szkoleń przez T. K. D. A.. W niniejszym przypadku pozycja w budżecie szczegółowym została przez Skarżącego opisana jako przeprowadzenie szkoleń wraz z opracowaniem programów i materiałów szkoleniowych (umowy zlecenia). Jednocześnie, zgodnie z zatwierdzonym budżetem projektu, Skarżący umieścił kwoty dotyczące m.in. przeprowadzenia szkoleń w pozycji koszty personelu. Zgodnie z definicją zawartą w ww. Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego, personel projektu stanowią osoby zaangażowane do realizacji zadań w ramach projektu, tj. osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej, osoby samozatrudnione (tj. osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą niezatrudniające pracowników) oraz osoby świadczące usługi w formie wolontariatu. W powyższej definicji nie mieści się zatem możliwość zlecenia wykonania zadania osobie prawnej – stowarzyszeniu, jaką jest Towarzystwo, które angażuje (swoich członków lub nie) do przeprowadzenia szkoleń. Podkreślenia wymaga fakt, że to sam Skarżący zdecydował o tym jak zakwalifikować określone wydatki, czy jako koszty osobowe, czy usługa zlecona zewnętrznemu podmiotowi. Przypisanie wydatku do określonej kategorii determinowało sposób wykonania zadania, ale to Skarżący sam dokonywał powyższych zapisów. Rolą natomiast WUP jako Instytucji Wdrażającej było i jest nadzorowanie prawidłowego wykonania umowy oraz przestrzeganie jej zapisów wraz z jej załącznikami. W wyniku kolejnej kontroli projektu (październik-grudzień 2009r.) kontrolujący stwierdzili, że w lipcu 2009r. zaprzestano realizacji projektu, o czym jednak Wojewódzki Urząd Pracy czyli strona umowy, nie został o tym powiadomiony. Podstawę do rozwiązania Umowy stanowi § 23 ust. 1 pkt 1 i 4 umowy, zgodnie z którym Instytucja Wdrażająca może rozwiązać Umowę w przypadku, gdy: Beneficjent wykorzystał w części przekazane środki niezgodnie z Umową, zaprzestał realizacji projektu oraz realizował go w sposób niezgodny z Umową. Organ wykazał w postępowaniu wyjaśniającym, iż Beneficjent wykorzystał w części przekazane środki niezgodnie z Umową (wydatki niekwalifikowalne poniesione na zamieszczenie ogłoszeń prasowych w zakresie rekrutacji, zamieszczenie ogłoszeń prasowych w zakresie wyboru trenerów oraz zlecenie wykonania podręczników szkoleniowych). Beneficjent realizował też projekt niezgodnie z Umową. W myśl bowiem § 3 ust. 1 umowy Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu na podstawie wniosku o dofinansowanie projektu, stanowiącego załącznik do Umowy. Wniosek ten jednak ani w szczegółowym budżecie projektu, ani też w opisie działań planowanych do wykonania w ramach projektu (pkt 3.3 wniosku) nie zawierał informacji o zlecaniu ogłoszeń prasowych, czy tym bardziej analizie lub badaniu rynku prasowego na terenie województwa podlaskiego. Wreszcie, Beneficjent zaprzestał realizacji projektu. Wobec powyższego, zasadnie organ uznał, iż zaistniały przesłanki do rozwiązania z Beneficjentem umowy o dofinansowanie projektu w trybie natychmiastowym. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów o właściwości organów, należy wyjaśnić, iż na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozowju (Dz.U. z 2009r., Nr 84, poz.712) kompetencje sprawie zarządzania funduszami unijnymi zostały przekazane administracji na szczeblu centralnym oraz samorządowym. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 211 ust. 4 ustawy o finansach publicznych decyzję określającą kwotę wypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki wydaje m.in. organ pełniący funkcję instytucji pośredniczącej. Na mocy odpowiednich porozumień zawartych przez Instytucję Zarządzającą, uprawnienie to zostało przekazane m.in. na rzecz Samorządu Województwa [...]. Skarżący wskazuje błędnie, że decyzja dotycząca zwrotu przez Beneficjenta środków przeznaczonych na finansowanie projektu w ramach programu operacyjnego, należy do spraw związanych z zarządzaniem majątkiem województwa. Zgodnie z definicją mienia zawartą w art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa, kwestia zwrotu środków nie mieści się w tym zakresie. Natomiast jest to decyzja podejmowana w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z brzmieniem art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W związku z tym, że przepisy szczególne w tym zakresie nie stanowią inaczej, uprawnienie to wprost z ustawy jest przypisane Marszałkowi. Skarżący zwrócił także uwagę na techniczne uchybienie w podstawie decyzji Ministra, gdyż po powołaniu się na art. 111 zabrakło wskazania, że dotyczy to ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. Powołanie się na przepisy wprowadzające wskazuje na stosowanie ustawy o finansach publicznych z 2005 roku a nie obecnie obowiązującej. Jednakże nie miało to żadnego wpływu na wynik sprawy. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż zarówno argumentacja skargi jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Wydając rozstrzygnięcie, organy obu instancji działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów celnych i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne jest szczegółowe i oparte na wyczerpująco zebranym materiale dowodowym. Organ wskazał w nim fakty, które uznał za udowodnione oraz powołał dowody, na których się oparł. Decyzja zawiera również uzasadnienie prawne z przytoczonymi przepisami oraz wyjaśnieniem podstawy prawnej orzeczenia. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd oddalił skargę jako niezasadną.