V SA/Wa 2759/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Anna Falkiewicz - Kluj, Protokolant st. sekr. sąd. - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi Z. w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych oddala skargę. Z. w W. zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z wnioskiem o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego w pełnej wysokości tj. w kwocie 467.707,79 zł. powstałych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym do majątku T. S. zamieszkałego w W. przy ul. [...], którymi na mocy postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z [...] marca 2014r. nr [...] obciążono Z. w W. Zdaniem wnioskodawcy za umorzeniem kosztów postępowania egzekucyjnego jakimi obciążył wierzyciela organ egzekucyjny, przemawia fakt, że obciążenie go kosztami egzekucyjnymi jest gospodarczo nieuzasadnione i niezgodne z interesem publicznym. W ocenie Zakładu kwota powstałych kosztów egzekucyjnych nie stanowi rekompensaty poniesionych faktycznie przez organ egzekucyjny wydatków, a wynika z wysokości należności głównej od której ryczałtowo naliczone zostały opłaty stanowiące koszty egzekucji. Dodatkowo w piśmie zaakcentowano, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową instytucją publicznoprawną realizującą zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych, która nie prowadzi działalności gospodarczej a jej przychody są ściśle określone przepisami prawa. Zatem wszelkie zobowiązania wobec Zakładu mają charakter publicznoprawny, a realizowane przez niego zadania finansowane są ze środków publicznych. W konsekwencji konieczność opłacenia kosztów egzekucyjnych obciąży budżet państwa. Zdaniem Zakładu dokonywanie przelewów miedzy kontami, które należą do jednostek budżetowych Skarbu państwa oraz rozliczają się z budżetem z wydatków i dochodów jest niezgodne z interesem publicznym, który winien być postrzegany jako ograniczenie nieuzasadnionych wydatków Skarbu Państwa. Postanowieniem z [...] maja 2014r. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych w kwocie 467.707,79 zł powstałych w trakcie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do T. S. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez ZUS. W ocenie organu to, że wierzyciel jest podmiotem publicznym o szczególnym statusie wynikającym z zakresu realizowanych zadań nie wystarcza do uznania, że istnieje interes publiczny będący uzasadnieniem umorzenia wobec niego kosztów egzekucyjnych. Zaznaczono także, że ustawodawca nie wyłączył w u.p.e.a. odpowiedzialności "podmiotów publicznych" za następstwa wszczęcia egzekucji. Gdyby taka sytuacja miała miejsce to organy publiczne wystawiające tytuły wykonawcze generalnie byłyby wyłączone z ponoszenia kosztów egzekucyjnych, w szczególności, gdy tych kosztów nie uzyskano od zobowiązanego. A wobec braku, jak podkreślił organ pierwszej instancji zastosowania środków egzekucyjnych w ramach przysługujących mu uprawnień i przekazania tytułów wykonawczych do realizacji innemu organowi egzekucyjnemu, oczywistym następstwem jest obowiązek ponoszenia powstałych w toku prowadzenia postępowania kosztów egzekucyjnych. W zażaleniu na powyższe postanowienie ZUS ponownie wniósł o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego i podkreślił, że nie wniesienie przez Zakład zażalenia na postanowienie o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi nie wynikało z faktu niekwestionowania ich zasadności i wysokości, lecz jedynie z braku możliwości odniesienia się do postanowienia o obciążeniu kosztami egzekucyjnymi z uwagi na nieprzekazanie przez organ egzekucyjny pełnej dokumentacji w sprawie. W uzupełnieniu zażalenia ZUS podtrzymał wniosek o umorzenie kosztów egzekucyjnych i podkreślił, że organ egzekucyjny nie narusza prawa umarzając koszty egzekucyjne z uwagi na kompetencje do uznaniowego działania w tym zakresie. Postanowieniem z [...] sierpnia 2014r., nr [...], Dyrektor Izby Skarbowej w W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji zaznaczył, że ustawodawca ściśle określił w art. 64e § 2 u.p.e.a. przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych, a katalog ten jest zamknięty. Organ odwoławczy wskazał, że ZUS posiada własne środki finansowe na prowadzenie postępowań egzekucyjnych, a wydatki na ich prowadzenie nie obciążają budżetu Państwa tym samym organ nie zgodził się z argumentem skarżącego, o nieprowadzeniu działalności gospodarczej i finansowaniu zadań ze środków publicznych. Dyrektor Izby Skarbowej w W. zauważył, że powołanie się przez wierzyciela na to, że jest podmiotem publicznym nie jest okolicznością wyjątkową. W egzekucji administracyjnej co do zasady wierzyciel jest takim podmiotem, a mimo to ustawodawca przewidział obciążenie wierzyciela kosztami w określonych sytuacjach (w szczególności gdy koszty te nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego). W tym zakresie pozycja ZUS nie różni się od pozycji innych wierzycieli. Organ odwoławczy, co podkreślił podzielił stanowisko organu egzekucyjnego, że ZUS przekazując tytuły wykonawcze do Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] winien liczyć się z możliwością zapłaty ww. kosztów bez względu na jej wynik i na ten cel powinien zabezpieczyć odpowiednie środki. Dyrektor Izby Skarbowej w W. wskazał również, że akceptacja stanowiska strony, że obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi jest gospodarczo nieuzasadnione, prowadziłaby do uznania, że spełnieniem tego warunku jest sam fakt statusu ZUS jako wierzyciela. I doprowadzałoby do umarzania kosztów egzekucyjnych względem tego podmiotu w każdej analogicznej sprawie, a zatem statuowałoby pozanormatywne nieobciążanie go kosztami egzekucyjnymi. ZUS powinien zatem jak każdy inny wierzyciel ponosić ryzyko obciążenia kosztami egzekucyjnymi nieściągniętymi od zobowiązanego. Niezasadny jest również zarzut nieprzekazania wierzycielowi akt egzekucyjnych potwierdzających powstanie kosztów egzekucyjnych, gdyż brak jest obowiązku organu egzekucyjnego do zwrotu akt do wierzyciela. Organ odwołał się do treści art. 64e u.p.e.a. skonstruowanego na zasadzie uznania administracyjnego i wskazał, że w przedmiotowej sprawie za umorzeniem nie przemawiają szczególne okoliczności gospodarcze i nie zachodzi również przesłanka określona w art. 64e § 2 pkt 2 ustawy egzekucyjnej, na którą w przedmiotowej sprawie powołuje się Strona. W skardze na postanowienie z [...] sierpnia 2014r. ZUS wniósł o jego uchylenie w całości, zarzucając naruszenie: 1) art. 64 e § 1, § 2 pkt 2 oraz § 3 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2012, poz. 1015), zwaną dalej upea, poprzez uznanie, iż za umorzeniem kosztów egzekucyjnych nie przemawia ważny interes publiczny, jak również że obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów nie jest gospodarczo nieuzasadnione, 2) art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez uznanie, iż zachodzą okoliczności uzasadniające jego zastosowanie, w sytuacji zachodzimy przesłanki do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, 3) art. 7 kpa w zw. z art. 18 upea poprzez brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia, czy w stosunku do wnioskodawcy zachodzi jedna z przesłanek uzasadniających umorzenie kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64e upea. W uzasadnieniu pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że organ egzekucyjny zdaje się nie dostrzegać, że działalność ZUS finansowana jest w całości z danin publicznoprawnych, bez względu na rozróżnienie środków przekazywanych na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych oraz pozostałych środków pochodzących z budżetu Państwa na działalności Zakładu. Podkreślenia wymaga, że w analogiczny sposób, a więc z budżetu Państwa jest finansowana również działalność organu egzekucyjnego. Prowadzi to do konstatacji, że uiszczenie przez stronę skarżącą tak znacznych kosztów egzekucji, które pochodzić będą ze środków budżetowych Państwa, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że beneficjentem tych środków będzie inny podmiot również finansowany z tych samych źródeł, jest sprzeczne z interesem publicznym oraz gospodarczo nieuzasadnione. Przekazanie zaś środków finansowych stanowiących koszty egzekucyjne nie przyczyni się do zwiększenia wpływów do budżetu, a nastąpi jedynie ich przesunięcie między jednostkami sektora finansów publicznych. Pełnomocnik wskazał także, że kwota powstałych kosztów nie wynika z nakładu działań egzekucyjnych i powstałych przez to wydatków, ale z wysokości należności głównej skierowanej do przymusowego dochodzenia, od której ryczałtowo naliczone zostały opłaty stanowiące koszty egzekucyjne. Zwrócono także uwagę na szczególny status Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz środków, którymi dysponuje, a które powinny być szczególnie chronione, a uczestniczące w sprawie podmioty poprzez racjonalne działanie unikną zbędnych kosztów m.in kosztów przelewu. Podkreślono również, powołując się na wyrok WSA w Gdańsku z 19 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Gd 154/8 że koszty egzekucyjne nie mogą się przekształcić w dokuczliwą sankcję, w sposób nieuzasadniony obciążającą zobowiązanego, (...) których funkcją jest pokrycie kosztów działania organu egzekucyjnego – nawet jeżeli ich wysokość jest określana ryczałtowo - a nie kreowanie dodatkowych dochodów organu egzekucyjnego. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w W. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie treścią art. 64e § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny został uprawniony do umorzenia w całości lub w części przypadających na jego rzecz kosztów egzekucyjnych. Użycie przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotu "może" oznacza, że ulgi w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych udzielane są na zasadzie uznania administracyjnego. Organ egzekucyjny, korzystając z uznania administracyjnego, może mimo istnienia przesłanek odmówić uwzględnienia wniosku. Natomiast stwierdzenie braku przesłanek zawsze skutkować będzie odmową uwzględnienia wniosku. Rozstrzygnięcia wydane w tym trybie nie mogą być jednak dowolne. Kontrola legalności postanowień wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się więc do stwierdzenia, czy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych sprawy w świetle zaistnienia przesłanek uzasadniających przyznanie ulgi oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Swobodne uznanie nie może prowadzić do dowolności i musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego i rozważeniem powyższych przesłanek. Negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia kosztów egzekucyjnych, powinno być szczególnie przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Należy podkreślić, że Sąd nie dokonuje oceny zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego słuszności czy sprawiedliwości. Rozstrzygając w przedmiocie wniosku o umorzenie należnych kosztów egzekucyjnych organ egzekucyjny powinien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające na okoliczność zaistnienia przesłanek umorzenia, które powinny być oceniane indywidualnie w zależności od ustalonych okoliczności faktycznych występujących w konkretnej, rozpoznawanej sprawie. Przesłanki te zostały wymienione w art. 64e § 2 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem koszty egzekucyjne mogą być umorzone jeżeli: stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej (pkt 1); za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny (pkt 2); ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne (pkt 3). Ponadto w § 3 tego przepisu wskazano, że koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w przypadkach określonych w § 2 pkt 1, jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione. W rozpoznanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych powołuje się na ważny interes publiczny oraz brak gospodarczego uzasadnienia dla obowiązku uiszczenia kosztów egzekucyjnych. Sąd zauważa na wstępie, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena zasadności obciążenia kosztami egzekucyjnymi wierzyciela, lecz problem umorzenia kosztów egzekucyjnych. Kwestia bowiem obciążenia ZUS tymi kosztami została rozstrzygnięta w postanowieniu Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z [...] marca 2014r., na które – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia – wierzyciel nie złożył zażalenia. Dlatego bez znaczenia są podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności, że obciążenie wierzyciela tymi kosztami jest gospodarczo nieuzasadnione z uwagi na fakt, że wysoka kwota kosztów egzekucyjnych nie stanowi rekompensaty poniesionych faktycznie przez organ egzekucyjny wydatków oraz nakładu pracy, ale z wysokości należności głównej skierowanej do przymusowego dochodzenia. Sąd zauważa jedynie, że koszty egzekucyjne naliczone zostały w wysokości określonej przez ustawodawcę w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na co zwrócił uwagę Dyrektor Izby Skarbowej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (str. 3). Sąd podkreśla, że przedmiotowe koszty służą realizacji całokształtu czynności procesowych związanych z przymusowym ściągnięciem należności w toku wszczętej na wniosek wierzyciela egzekucji administracyjnej. Opłaty za czynności egzekucyjne są formą zryczałtowanego wynagrodzenia dla organu egzekucyjnego za podejmowane i dokonywane określone czynności egzekucyjne, niezależnie od tego czy ich zastosowanie przyczyniło się do wykonania obowiązku. Odnosząc się natomiast do przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych jaką jest przesłanka ważnego interesu publicznego określona w art. 64e §2 pkt 2 u.p.e.a., należy podkreślić, że "interes publiczny", o jakim mowa w tym przepisie, nie został przez ustawodawcę zdefiniowany. W orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie to powinno być ocenione z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa. Interes ten nie może być zatem utożsamiony z subiektywnym przekonaniem strony o zasadności umorzenia kosztów. Interes publiczny musi być przy tym tego rodzaju, aby można było określić go przymiotnikiem "ważny". W orzecznictwie wskazuje się, że użycie tego słowa podkreśla bowiem wyjątkowość zastosowania instytucji umorzenia kosztów z uwagi na tenże interes (wyrok WSA w Gdańsku z 7 października 2008 r., I SA/Gd 387/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa przesłanka nie odnosi się natomiast do statusu przysługującego poszczególnym wierzycielom, którymi przecież w przypadku egzekucji administracyjnej są przede wszystkim podmioty finansowane ze środków publicznych i wykonujące zadania publiczne. Należy także zwrócić uwagę, że gdyby ustawodawca w sposób szczególny traktował na gruncie postępowania egzekucyjnego w administracji należności Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to niewątpliwie znalazłoby to wyraz w zwolnieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ponoszenia kosztów związanych z egzekucją. Ustawodawca nie wprowadził ani przedmiotowych, ani podmiotowych zwolnień lub innych regulacji, które zdjęłyby z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych obowiązek ponoszenia kosztów egzekucji. W tym zakresie pozycja strony skarżącej nie różni się od pozycji innych wierzycieli. Przekazując zatem tytuły wykonawcze do realizacji przez inny organ egzekucyjny ZUS powinien uwzględniać, że może zostać obciążony kosztami prowadzonej na jego rzecz egzekucji. W związku z tym status strony skarżącej ukształtowany przepisami ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2013, poz. 1442 ze zm.) nie mógł zostać uznany za wystarczający do stwierdzenia, że w sprawie spełniona została przesłanka "ważnego interesu publicznego" pozwalająca na umorzenie przypadających na rzecz organu egzekucyjnego kosztów egzekucyjnych (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 319/08, Lex nr 537622). Okoliczność, że status ten i wskazywane przez stronę skarżącą wynikające z niego konsekwencje nie zostały uwzględnione przez organy orzekające jako przesłanka umorzenia kosztów egzekucyjnych nie stanowi naruszenia art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. Ze stanowiska strony skarżącej wynika ponadto, że w treści art. 64e §3 u.p.e.a. upatruje ona kolejną przesłankę umorzenia kosztów egzekucyjnych - brak gospodarczego uzasadnienia dla obciążenia wierzyciela tymi kosztami - która w jej ocenie ma w sprawie zastosowanie. Jak wynika z treści tego przepisu odsyła on do art. 64e § 2 pkt 1 u.p.e.a., który odnosi się jednak do zobowiązanego, a nie do wierzyciela, co wprost wynika z jego treści. Gdyby nawet oceniać prawidłowość odmowy umorzenia postępowania na podstawie tego przepisu w stosunku do wierzyciela, należałoby łącznie uwzględniać przesłanki zawarte w art. 64e §2 pkt 1 i §3 u.p.e.a. W tym kontekście należy stwierdzić, że organ prawidłowo ustalił, że brak jest w omawianej sprawie podstaw do uznania, że obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia kosztów, których zobowiązany nie był w stanie ponieść bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej, byłoby gospodarczo nieuzasadnione. Przesłanką wskazującą na spełnienie tego warunku nie może być bowiem sam fakt specyficznego statusu wierzyciela jako Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Na gruncie u.p.e.a. nie jest to bowiem okoliczność wyjątkowa. Dotyczy to także argumentu finansowania zarówno wierzyciela jak i organu egzekucyjnego ze środków publicznych. W związku z tym należy uznać, że organy prawidłowo zinterpretowały treść wskazanego przepisu, przede wszystkim w kontekście sytuacji strony skarżącej, która prowadzi samodzielną gospodarkę finansową w ramach posiadanych środków i występując w roli wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym musi liczyć się z tym, że zostanie obciążona kosztami egzekucyjnymi, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Należy także zwrócić uwagę na wpływ uzyskanych kosztów egzekucyjnych, które organy egzekucyjne przeznaczają na swoją działalność, na wzrost skuteczności egzekucji administracyjnej, co niewątpliwie leży w interesie publicznym, w tym również wierzyciela, którym jest ZUS. Reasumując, w zaskarżonym postanowieniu w sposób wyczerpujący uzasadniono stanowisko odmawiające umorzenia kosztów egzekucyjnych w świetle przesłanki określonej w art. 64e § 2 pkt 2 i art. 64e §2 pkt 1 i §3 u.p.e.a. Ocenione zostały przedstawione przez ZUS przyczyny, dla których domagano się umorzenia kosztów egzekucyjnych. Wyjaśniono również powody, dla których uznano, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki ich umorzenia. Nieuzasadniony jest zatem zarzut naruszenia art. 7 kpa i art. 18 upea, gdyż organy uzasadniły w sposób dostateczny okoliczności jakimi kierowały się podejmując rozstrzygnięcia, a przy tym wystarczająco szczegółowo odniosły się do przesłanek determinujących na gruncie przedmiotowej sprawy niezasadność wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych. Zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa, także należy uznać za chybiony. Organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy zaskarżone zażaleniem postanowienie organu I instancji, co wyjaśnia wyżej przedstawiona argumentacja. Mając na uwadze ww. okoliczności, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, Sąd orzekł o oddaleniu skargi, działając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.).