V SA/Wa 2765/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Protokolant – referendarz sądowy - Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2008 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę Wnioskiem z 22 maja 2007 r. P. K. wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy – nieopłaconych w miesiącu grudniu 1999 r. – wraz z należnymi odsetkami i kosztami upomnienia, w łącznej kwocie 1159 zł. Powołując się na treść przepisu art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s., podniósł, iż spełnia wymagane przesłanki, bowiem nie prowadzi żadnej działalności i nie posiada żadnego majątku. Jednocześnie wskazał, iż znajduje się w bardzo ciężkiej sytuacji materialnej, jest osobą bezrobotną i nie osiąga żadnych dochodów. Decyzją z [...] lipca 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych – powołując w podstawie prawnej przepisy art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3, ust. 5 i ust. 6 i art. 32 u.s.u.s. – odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżoną decyzją z [...] września 2007 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszej instancji. Analizując sytuację majątkową zobowiązanego organ wskazał, iż jest on osobą bezrobotną, nie figuruje w ewidencji urzędu pracy, nie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, posiada zobowiązania pieniężne z tytułu zadłużenia w banku w wysokości 4.000 zł oraz jest współwłaścicielem w 1/8 części udziału w działce położonej w C., co stanowi majątek spadkowy po zmarłym ojcu. Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Prezes postanowił utrzymać w mocy wcześniejszą decyzję Zakładu podnosząc, iż w sprawie nie zachodzi żaden ze stanów o których mowa w art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. W szczególności wskazał, iż wnioskodawca posiada majątek nieruchomy, na którym istnieje możliwość zabezpieczenia wierzytelności oraz ze względu na wiek i posiadane wykształcenie należy do grupy osób aktywnych zawodowo, co – w ocenie organu – stwarza przesłanki do pozyskania zatrudnienia. W końcowej części uzasadnienia Prezes podniósł ponadto, iż instytucja umorzenia ma charakter nadzwyczajny, bowiem zasadą jest opłacanie składek, zaś podjęcie decyzji w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że wystąpienie przesłanek określonych ustawą nie stwarza po stronie organu takiego obowiązku. W skardze z 26 września 2007 r. P. K. wskazał, iż nie kwestionuje braku składek w miesiącu grudniu 1999 r., przejawiał chęć ich uiszczenia, jednakże nie może zgodzić się z naliczeniem przez organ odsetek od tych zaległości. Skarżący formułuje ogólny zarzut nieprawidłowej organizacji pracy w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych oraz podnosi, iż niedopatrzenia urzędników co do braku składki – tj. wykrycie tego faktu po tak długim czasie – nie może skutkować naliczeniem odsetek. Powołując się na treść art. 28 ust. 2 i 3 oraz ust. 3a u.s.u.s. wskazuje, iż w jego przypadku zachodzą przesłanki do umorzenia należności. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podniesienia wymaga, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Badając w powyższym świetle zaskarżoną decyzję, tj. oceniając orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami procesowymi a także z normami prawa materialnego, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które dawałyby podstawę do jej uchylenia. Przed wyłuszczeniem generalnych motywów podjętego rozstrzygnięcia przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także – w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami – o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga Zakład, który może – ale nie musi – je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu – tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach "uznania administracyjnego" już wielokrotnie wyjaśniana była w bogatym orzecznictwie sądowym. Dla przykładu, w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. Oceniając sprawę pod tym kątem wskazać należy, iż organy w sposób prawidłowy zebrały i oceniły niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku materiał dowodowy. Zdaniem Sądu organ odwoławczy w sposób uzasadniony przyjął, że sytuacja materialna skarżącego nie przemawia za umorzeniem należności. Wskazać należy, iż skarżący jest osobą młodą, wykształconą i zdolną do wykonywania pracy oraz nie wskazuje na żadne przeszkody zdrowotne ani prawne w tym zakresie. Nigdy nie korzystał z pomocy społecznej. Nie bez znaczenia jest także, iż posiada majątek nieruchomy na którym możliwe jest dokonanie zabezpieczenia wierzytelności. Analiza zebranego materiału nie daje również podstaw do przyjęcia jakoby znajdował się w stanie ubóstwa, czy też innymi słowy rzecz ujmując znajdował się w sytuacji, w której pomimo ograniczenia wydatków nie będących koniecznymi dla utrzymania nie posiadał środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie mieści się w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że materiał dowodowy – który był przedmiotem oceny organu – został zgromadzony w sposób prawidłowy. Tym samym Sąd nie kwestionuje przyjęcia, iż podniesione w sprawie okoliczności nie pozwoliły uznać, że spłata należności może zagrozić bytowi strony, co stanowiłoby przesłankę do zastosowania instytucji umorzenia. Podkreślić należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są ponadto objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego - negatywne dla Wnioskodawcy rozstrzygnięcie - nie może być uważane za dowolne. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów proceduralnych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania a tylko takie uchybienia stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. jest podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. W szczególności nie można za takie uznać podnoszonego przez stronę skarżącą okresu jaki upłynął pomiędzy terminem płatności a datą powiadomienia o istniejącej zaległości. Obowiązek uiszczania należnych składek w przepisanych terminach ciąży bowiem na ubezpieczonym, wobec czego winien on z należytą dbałością kontrolować jego realizację. Sąd nie stwierdza również, by naliczenie odsetek od zaległych należności nastąpiło bez podstawy prawnej czy z naruszeniem odpowiednich przepisów. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi również przedawnienie należności. Z wyłożonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. | |