V SA/Wa 2772/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska- Jóźków, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi F. H. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] na rozstrzygnięcie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej; oddala skargę 1. F. H. właściciel [...] (dalej także "Skarżący") złożył wniosek o dofinansowanie projektu zarejestrowanego w [...] Jednostce Wdrażania Programów Unijnych ([...]JWPU) pt. "[...]" w ramach działania 1.5. Pismem z dnia 11 lutego 2014 r. poinformowano Skarżącego, że wniosek nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej. [...]JWPU wskazała, że w myśl zapisów szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013r., po zakończeniu całkowitej oceny merytorycznej wszystkich wniosków o dofinasowanie, powstaje lista projektów uszeregowanych pod względem liczby otrzymanych punktów. Listę tworzą projekty, które uzyskały min. 60% maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia w danym działaniu (oceniany projekt tej granicy nie przekroczył bo uzyskał zaledwie 43,5 punktów na 106 możliwych). 2. W dniu 25 lutego 2014 r. Skarżący sporządził protest dotyczący kryterium: - zgodność z kierunkami rozwoju województwa: a) stopień zgodności ze Strategią Rozwoju Województwa - wpisanie się wprost w kierunek Strategii, b) stopień zgodności ze Strategią Rozwoju Województwa- wpisanie się w Więcej niż jeden kierunek działań strategicznych, c) stopień zgodności z wojewódzkimi dokumentami sektorowymi, w tym Planem Zagospodarowania - zgodność ramowa. - zasięg przestrzennego oddziaływania projektu, - procentowy wzrost przychodów ze sprzedaży produktów/usług, - innowacyjność produktowa/procesowa produktów/usług oferowanych dzięki realizacji projektu. 3. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. [...]JWPU poinformowała Skarżącego, że protest został uwzględniony. Za bezzasadne uznano zarzuty w ramach kryterium nr 1 wskazując, że: a) zgodność z kierunkami rozwoju województwa - stopień zgodności ze Strategią Rozwoju Województwa, - wpisanie się wprost w kierunek działania Strategii, - wpisanie się w więcej niż jeden kierunek działań strategicznych, to Skarżący we wniosku w pkt D1.2 ppunkt 2 co prawda wymienił kierunek działania Strategii Rozwój MŚP oraz wzrost ich innowacyjności i konkurencyjności oraz drugi kierunek Wzrost zatrudnienia lecz nie opisał jednak zgodności projektu z tymi kierunkami (nie przytoczył odpowiednich zapisów z treści tych kierunków i nie uzasadnił, w jaki sposób projekt wpisuje się w te kierunki). b) wpływ projektu na konkurencyjność województwa (podkryterium Stopień zgodności z wojewódzkimi dokumentami sektorowymi - zgodność ramowa) ustalona na podstawie ocen eksperckich, które - wobec braku błędów proceduralnych - nie mogą być podważone, a finalną oceną projektu jest średnia tych ocen. Za bezzasadny uznano zarzut odnośnie kryterium nr 3 Procentowy wzrost dochodów ze sprzedaży produktów/ usług. W szczególności opis tego kryterium w karcie oceny wskazuje, że "Wartości przyszłe należy poddać dyskontowaniu w oparciu o stopę dyskonta równą 5%" co Skarżący w swych wyliczeniach pominął. Weryfikacja wyliczeń eksperckich pozwoliła ustalić, że wartość procentowego wzrostu przychodów została obliczona przez nich prawidłowo. Za zasadne uznano zarzuty sformułowane odnośnie kryterium: - nr 5. Zasięg przestrzennego oddziaływania (zwrócono uwagę, że podczas oceny mogło dojść do pominięcia pewnych istotnych informacji zawartych we wniosku), - nr 4. Innowacyjność produktowa/procesowa produktów/ usług oferowanych dzięki realizacji inwestycji (eksperci przyznali w tym kryterium skrajnie rozbieżną punktację, a kwestia wymaga o tyle wyjaśnienia, że w dokumentacji jest opinia Mikroelektroniki i Optoelektroniki Politechniki [...]. Skoro ekspert miał w tej materii jakiekolwiek wątpliwości to powinien wystąpić do Komisji Konkursowej z żądaniem wyjaśnienia przez Skarżącego tych wątpliwości lub usunięcia braków). 4. Pismem z dnia 20 maja 2014 r. [...]JWPU poinformowała Skarżącego, że w ramach kryterium nr 5 oceny strategicznej eksperci przyznali maksymalną ilość punktów (po 3 punkty), zaś w ramach kryterium nr 4 oceny merytorycznej szczegółowej w obrębie Innowacyjności produktowej/procesowej produktów/ usług oferowanych dzięki realizacji inwestycji - eksperci zachowali się podobnie przyznając po 12 punktów. Tak więc wniosek uzyskał 51,50 punktów na 106 możliwych, co stanowi mniej niż wymagane minimum 60%. 5. W skardze - żądającej stwierdzenia, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo i przekazania sprawy do rozpatrzenia przez [...]JWPU, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego - Skarżący podtrzymał zarzuty sformułowane w proteście. Wskazując na poszczególne kryteria Skarżący podniósł, co następuje: a) Kryterium: Zgodność z kierunkami rozwoju województwa: Stopień zgodności ze Strategią Rozwoju Województwa - wpisanie się wprost w kierunek Strategii. W podkategorii "Stopień zgodności ze Strategią Rozwoju Województwa - wpisanie się wprost w kierunek działania Strategii" oceniający zarzucili, że Skarżący nie wykazał, że projekt wpisuje się wprost w kierunki działań strategicznych. We wniosku w pkt D1.2 Skarżący wyraźnie wpisał: "Prezentowany we wniosku projekt będzie przyczyniał się do łagodzenia zjawisk zdefiniowanych dla aglomeracji warszawskiej. Przyczyniając się do realizacji zapisanego w Strategii celu długookresowego w postaci wzrostu konkurencyjności gospodarki (str.34), będzie wpisywał się w kierunki działań wymienione w Strategii na str. 35, tj. wzrostu poziomu zatrudnienia, rozwój MSP oraz wzrost poziomu przedsiębiorczości. Będzie miał także pozytywny wpływ na wzrost poziomu funkcji przemysłowych, jak również będzie elementem wzrostu potencjału gospodarczego i kapitałowego aglomeracji warszawskiej. Tym samym będzie wpisywać się w realizację takich celów pośrednich jak: Wzrost innowacyjności i konkurencyjności regionu", co potwierdził w pkt D2.1: "Realizacja przedmiotowego projektu poprzez zakup urządzeń do innowacyjności prezentacji w formacie 3D oraz zatrudnienie nowych pracowników (2 osób) sprzyjać będzie wzrostowi konkurencyjności oraz innowacyjności lokalnej gospodarki, oraz będzie korzystnie oddziaływać na wzrost zatrudnienia na tym terenie, tym samym przyczyniać się będzie do wzrostu potencjału ekonomicznego województwa mazowieckiego." W efekcie zażądał ponownej oceny wniosku i przyznanie odpowiedniej ilości punktów. b) Kryterium: Zgodność z kierunkami rozwoju województwa: Stopień zgodności ze Strategią Rozwoju Województwa - wpisanie się w więcej niż jeden kierunek działań strategicznych. W podkategorii .¡Stopień zgodności ze Strategią Rozwoju Województwa - wpisanie się w więcej niż jeden kierunek działań strategicznych" oceniający zarzucili, że Skarżący nie wykazał, iż projekt wpisuje się w więcej niż jeden kierunek działań strategicznych. Skarżący w przytoczonych powyżej cytatach z wniosku - dotyczy zapisów w pkt D1.2 oraz pkt D2.1- wyraźnie wskazał, że projekt wpisuje się w więcej niż jeden kierunek działań. c) Kryterium: Zgodność z kierunkami rozwoju województwa: Stopień zgodności z wojewódzkimi dokumentami sektorowymi, w tym Planem Zagospodarowania - zgodność ramowa. W podkategorii "Stopień zgodności z wojewódzkimi dokumentami sektorowymi, w tym Planem Zagospodarowania - wpisanie się wprost w kierunek działania Strategii" jeden z oceniających zarzuca, że "Beneficjent nie powołuje się na żaden kierunek zawarty w Planie Zagospodarowania ..." i przyznaje 0 pkt Drugi oceniający przyznaje 2 pkt w w/w kryterium uzasadniając: "Projekt opisany we wniosku jest zgodny ramowo z Planem Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...]". Wg oceny tzw. zero jedynkowej, nie powinno być takich rozbieżności z uwagi na to, że coś występuje we wniosku albo nie, nie ma tu miejsca na subiektywną ocenę, zatem punkty przyznane przez oceniających powinny być identyczne. Skarżący w pkt D1.2 wniosku wykazał zgodność ramową: "Plan zagospodarowania przestrzennego województwa mazowieckiego" na str. 58; do obszarów o niskiej zdolności wykorzystania endogenicznych czynników rozwoju zalicza m.in. obszar aglomeracji [...]. Charakteryzuje się on koncentracją różnorodnych funkcji, gdzie podstawowym problemem jest budowanie ładu przestrzennego poprzez tworzenie harmonijnych struktur uwzględniających wszystkie wymagania funkcjonalne, społeczne, gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz estetyczne. Zalicza się on do obszarów problemowych. Obszary te definiowane są jako te na których zaobserwowano kumulowanie się negatywnych zjawisk w dotychczasowym rozwoju i małe możliwości ich samodzielnego przezwyciężenia. Do problemów tych obszarów zaliczono m.in. wysokie bezrobocie, upadek przemysłu, zagrożenie bazy ekonomicznej, niski udział sektora MSP. Realizacja projektu zlokalizowanego w aglomeracji warszawskiej będzie wpływać na łagodzenie tych zjawisk, a w szczególności redukowanie wskaźnika niskiego udziału MSP. d) Kryterium: Procentowy wzrost przychodów ze sprzedaży produktów/usług. Kryterium dotyczy wzrostu przychodów ze sprzedaży produktów/usług. Za procentowy wzrost przychodów przekraczający 20% w wyniku realizacji projektów powyżej należy przyznać 7 punktów: a) dla okresu bazowego pod uwagę są brane dane z ostatniego zamkniętego roku obrotowego z 2012 roku - przychody ze sprzedaży wynoszą 2466,1 tys. PLN, b) dane stanowiące podstawę do wyliczenia wskaźnika procentowego / wzrostu to dane z drugiego roku następującego po roku zakończenia projektu (tj, z 2016 roku gdyż rokiem zakończenia projektu jest rok 2014 ) roku - przychody ze sprzedaży wynoszą 3083,1 tys. PLN. Dane zawarte są w załączniku do biznes-planu [tabela 2. Rachunek zysków i strat - Wnioskodawca + Projekt (w tys. PLN)]. Procentowy przyrost przychodów ze sprzedaży wynosi zatem (3083,1 - 2466,1 )/2466,1 =25% a zatem powyżej 20%. Oceniający popełnili błąd przy wyliczeniu, co jest całkowicie niezgodne z metodologią oceny kryterium. Powinni oni zatem przyznać 7 punktów tymczasem nie przyznała żadnego. Oceniający dokonali rażącego błędu w wyliczeniu co skutkowało nie przyznaniem odpowiedniej ilości punktów. 6. W odpowiedzi na skargę - żądając jej oddalenia - podniesiono argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięcia. 7. Na rozprawie w dniu 5.11.2014r. pełnomocnik Skarżącego oświadczył, że skarga dotycząca ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny wniosku, tj. pisma z dnia [...].05.2014r. obejmuje swoimi zarzutami nieprawidłowe oceny kryteriów 1 i 3, na które protest nie został uwzględniony w piśmie, z dnia [...].03.2014r. Pełnomocnik oświadczył, że rozstrzygnięcie z dnia [...].05.2014r. jest nieprawidłowe ponieważ nie dotyczy oceny całego wniosku (zob. protokół rozprawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Uprawnienia sądów administracyjnych, określone m.in, przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tym miejscu należy zaznaczyć, że uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30 c ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej u.z.p.p.r., w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. W przepisach art. 30c-30d u.z.p.p.r. przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowo- administracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy). Zgodnie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisie tym przewidziane jest uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. W tym miejscu wskazać należy, iż jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych zasady dokonywania sądowej oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego wymagają ustalenia standardu prawnego, według którego należy dokonać oceny zgodności z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. Wprowadzając w art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy - ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych - nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony wątpliwości budzi kwestia, jaka jest dopuszczalna sądowa ocena procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych rozstrzygających powyższe sprawy wskazuje, że przy interpretacji przepisów u.z.p.p.r., przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie - postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. II. W kwestii zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że zasługują one na wnikliwą ocenę. Wskazać trzeba, że strategiczna ocena projektu opiera się na swobodnej ocenie, ale nie dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają zasady: równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Wynik takiej oceny powinno zawierać uzasadnienie, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu, np. o przyznanej ilości punktów w ramach tej oceny. Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza wskazanych wyżej reguł. III. W kwestii stosowania w praktyce opisanych zasad i ich odniesienie do realiów sprawy wskazać należy, że Skarżący wykazał się dużą niefrasobliwością nie zaskarżając rozstrzygnięcia z dnia [...].03.2014r. Z pisma tego wynikało, iż wniesiony protest został uwzględniony tylko częściowo, a mianowicie za zasadne uznano zarzuty sformułowane w ramach kryterium 4 i 5. Do wniesienia skargi upoważniała Skarżącego treść art. 30c ust. 1 i 2 w zw. z art. 30b ust. 9 u.z.p.p.r., w szczególności skarga jest wnoszona w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji o wyniku rozpatrzenia protestu. Uważna lektura rozstrzygnięcia z dnia [...].03.2014r. winna skłonić Skarżącego do wniosku, że nawet przyznanie maksymalnej ilości punków za kryteria nr 4 i 5 nie pozwoli w przyszłości na umieszczenie go na liście rankingowej i skierowanie do dofinansowania, a to z braku wymaganego minimum 60% punków możliwych do uzyskania (ze 106). IV. Wniesiona skarga – tycząca pierwotnie rozstrzygnięcia z dnia [...].03.2014r., rozszerzona na rozprawie o rozstrzygnięcie z dnia [...].05.2014r. – nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim ostatnim pismem przyznano Skarżącemu maksymalną ilość punktów za kryteria nr 4 i 5, a zatem brak jest podstaw, aby je negować. Brak jest również podstaw, aby negować je w zakresie treści, iż nie zawiera "oceny całego wniosku." Jak wskazano w pkt. III uzasadnienia prawidłowa "ocena całego wniosku" została dokonana w stanowisku organu z dnia [...].03.2014r. i brak jest podstaw prawnych do tego, aby wymagać powtórzenia w piśmie, z dnia [...]. 05.2014r. tej samej argumentacji, którą zawarto w stanowisku, z dnia [...].03.2014r. Pełnomocnik Skarżącego występujący na rozprawie, nie potrafił wskazać normy prawnej, która by taką praktykę przewidywała. V. Skoro treść skargi nie podważa (a nawet należy potwierdzić, że w ogóle nie odnosi się do treści rozstrzygnięcia z dnia [...].05.2014r.), to skargę – stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. – należało oddalić.