V SA/Wa 2777/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2011 r. sprawy ze skargi S. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia ... września 2010 r. nr ... w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na pobyt tolerowany; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. D. R. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę ...zł (..., w tym tytułem wynagrodzenia kwotę ... zł (... złotych) i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę ... zł (...). W dniu [...].05.2004 r. Wojewoda L. wydał decyzję orzekającą o wydaleniu S. A. z terytorium Rzeczpospolitej Polskiej z powodu nielegalnego przekroczenia granicy z U. do Polski. Decyzja ta nie została jednak wykonana, ponieważ Cudzoziemiec nie posiadał dokumentu podróży. W czasie pobytu w Polsce S. A. wielokrotnie występował do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z wnioskami o nadanie statusu uchodźcy, które zostały rozpatrzone negatywnie. W dniu [...].12.2009 r. Cudzoziemiec wystąpił do Wojewody L. z pismem o udzielenie zgody na pobyt tolerowany na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2009 r. Nr 189, poz. 1472 ze zm.). W uzasadnieniu przedmiotowego pisma stwierdził on, że Ambasada I. Republiki P. w W. odmawia potwierdzenia jego danych i wydania zastępczego dokumentu podróży. W dniu [...].01.2010 r. Wojewoda L. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w powyższej sprawie. Następnie w dniu [...].04.2010 r. wydał decyzję orzekającą o odmowie udzielenia wnioskowanej zgody. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia stwierdzono, że w/w nie wykazał, że decyzja o wydaleniu jest niewykonalna z przyczyn niezależnych od Cudzoziemca. W ustawowym terminie S. A. wniósł od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie. W uzasadnieniu podniósł, że kilkakrotnie zwracał się bez rezultatu do Ambasady I. Republiki P. w W. o potwierdzenie danych osobowych. Wobec powyższego Cudzoziemiec uważa, że wydalenie jest niewykonalne z przyczyn od niego niezależnych, a także od organu zobowiązanego do wykonania tej decyzji. Oceniając tę argumentację Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...].09.2010 r. utrzymywał w mocy zaskarżony akt administracyjny. W uzasadnieniu wskazał, że art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej stanowi, że Cudzoziemcowi udziela się zgody na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, jeżeli jego wydalenie jest niewykonalne z przyczyn niezależnych od organu wykonującego decyzję o wydaleniu i od cudzoziemca. Z dokumentacji przedmiotowej sprawy wynika, że w dniu [...].05.2010 r. S. A. przesłał do Komendy Głównej Straży Granicznej częściowo wypełniony wniosek o wydanie paszportu z prośbą o przekazanie go do Ambasady I. Republiki Pakistanu w W., celem potwierdzenia tożsamości i wydania zastępczego dokumentu podróży. Wniosek ten został przekazany do wyżej wskazanej placówki dyplomatycznej w dniu [...].05.2010 r. W odpowiedzi Ambasada I. Republiki P. w W. poinformowała Komendę Główną Straży Granicznej pismem z dnia [...].06.2010 r. o niemożliwości potwierdzenia danych Cudzoziemca i wydania wnioskowanego dokumentu podróży, ze względu na brak kopii paszportu lub p. karty identyfikacyjnej oraz na zbyt małą ilość danych personalnych zawartych w przesłanym wniosku paszportowym. W ocenie organu odwoławczego S. A. nie wskazał, że dopełnił wszelkich wymaganych formalności w celu potwierdzenia Jego danych personalnych i uzyskania dokumentu umożliwiającego powrót do kraju pochodzenia. Zachodzi prawdopodobieństwo, że Cudzoziemiec celowo ogranicza bądź podaje nieprawdziwe dane, aby utrudnić identyfikację i uniemożliwić wykonania decyzji o wydaleniu Skarżącego z naszego kraju. Jak to stwierdzono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2006 r. (sygn. akt V SA/Wa 2064/05), określona w art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej niewykonalność wydalenia może mieć przyczynę faktyczną lub prawną. Przyczyną faktyczną będzie np. brak komunikacji z krajem, do którego cudzoziemiec ma być wydalony. Niewykonalność wydalenia pod względem prawnym będzie miała miejsce między innymi wtedy, jeżeli kraj, do którego cudzoziemiec ma być wydalony nie ma obowiązku cudzoziemca przyjąć. Należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie takie sytuacje nie mają miejsca. Jest rzeczą oczywistą, że I. Republika P.– tak jak każdy inny kraj funkcjonujący w stosunkach międzynarodowych – ma obowiązek przyjmowania swoich obywateli. S. A. posługuje się językiem p. i twierdzi, że jest obywatelem tego kraju, co w świetle zgromadzonego materiału dowodowego wydaje się prawdziwe. Wobec powyższego, należy w dalszym ciągu dążyć do wykonania decyzji o wydaleniu Skarżącego z terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Wykazanie przez organ administracji publicznej nieuchronności wykonania takiej decyzji z pewnością będzie czynnikiem zapobiegającym naruszeniu przez cudzoziemców prawa w Polsce oraz podejmowaniu przez nich działań utrudniających wydalenie. Skargę na powyższy akt administracyjny wniósł Cudzoziemiec i decyzji organu II instancji zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów wynikających z art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej; 2. niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie z mocy art. 7, art. 77, art. 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; Na rozprawie – ustanowiony w sprawie pełnomocnik Cudzoziemca – podniósł także, iż część dokumentacji zawarta w aktach administracyjnych nie została przetłumaczona na język polski, co uniemożliwia jej weryfikację w postępowaniu sądowym. W uzasadnieniu Cudzoziemiec wskazał, że w Polsce przebywa od 2004 r., kiedy to przyjechał nielegalnie. Z uwagi na to, iż Wojewoda L. wydał decyzję o wydaleniu z terytorium Polski, to w ośrodkach strzeżonych i aresztach w celu wydalenia przebywał rok i 7 miesięcy. Przez tak długi okres czasu Straży Granicznej nie udało się potwierdzić jego danych osobowych. W związku z faktem nieposiadania żadnych dokumentów tożsamości (oprócz TZTC – tymczasowego dokumentu tożsamości) i nie potwierdzenia danych osobowych przez przedstawicielstwo dyplomatyczne decyzja jest faktycznie niewykonalna. Następnie Cudzoziemiec wskazał na fakt, że kilkakrotnie zwracał się do Ambasady P. o potwierdzenie danych osobowych, jednakże nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Zwracał się również z prośbą o pomoc do Straży Granicznej, jako organu odpowiedzialnego za wykonywanie decyzji o wydaleniu, co również zakończyło się niepowodzeniem. Ambasada odmówiła kilkakrotnie wydania dokumentu tożsamości. W efekcie w/w. przebywał przez 19 miesięcy (zgodnie z przepisem art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach maksymalny okres pobytu cudzoziemca w ośrodku strzeżonym i areszcie w celu wydalenia nie może przekroczyć roku). W związku z tym przepisem nie można Cudzoziemca po raz kolejny umieścić w ośrodku strzeżonym lub w areszcie w celu wydalenia – umieszczenie strony w areszcie lub w ośrodku strzeżonym na kolejny okres czasu byłoby rażącym naruszeniem prawa polskiego. W związku z tym nie jest możliwe również przeprowadzenie postępowania wydalającego. Okoliczności te (pobyt 19 miesięczny w areszcie, odmowa wydania dokumentu tożsamości przez Ambasadę P.), zdaniem Cudzoziemca realizują hipotezę normy nakazujące udzielić zgody na pobyt tolerowany, zawartej w art. 97 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Udzielenie stronie zgody na pobyt tolerowany jest właściwym sposobem zorganizowania oczekiwania na wykonanie decyzji o wydaleniu z Polski. Zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 1 ustawy o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej zgodę na pobyt tolerowany cofa się, jeżeli ustanie przyczyna, dla której została ona udzielona. Instytucja ta w wystarczającym stopniu zabezpiecza realizację decyzji o wydaleniu, w razie gdy sytuacja strony ulegałaby zmianie, w tym sensie, że wydalenie stałoby się technicznie wykonalne. Jest zarówno w interesie społecznym oraz w słusznym interesie strony (art. 7 K.p.a.) zalegalizować jej pobyt wobec tego, że pozostawanie na terytorium Polski jest koniecznością. Wreszcie Cudzoziemiec dostrzegł, że w Kraju pochodzenia nie ma żadnej rodziny a zatem nie może zwrócić się o udzielenie pomocy w celu zdobycia innych dokumentów potwierdzających tożsamość. Podane przez niego dane są prawidłowe i nie ma dowodów na to, że zataił dane osobowe. W ocenie Cudzoziemca udzielenie zgody na pobyt tolerowany jest jedyną możliwością zalegalizowania pobytu na terytorium Polski. W tym kontekście zwrócił uwagę, że odmienne stanowisko organów administracji publicznej, w przypadku kiedy zachodzi możliwość wydalenia, uniemożliwia prowadzenie normalnego życia. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia - podniesiono argumenty zbieżne z motywami wcześniejszych rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchybienie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Oceniając treść skargi (uzupełnionej wystąpieniem pełnomocnika na rozprawie) trzeba wskazać, iż kluczowe w sprawie znaczenie ma treść art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Z przepisu tego wynika, że Cudzoziemcowi udziela się zgody na pobyt tolerowany na terytorium Polski, jeżeli jego wydalanie jest niewykonalne z przyczyn niezależnych od organu wykonującego decyzję o wydaleniu i od cudzoziemca. Przeprowadzone w tym zakresie postępowanie dotknięte jest wadą, albowiem znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty nie zostały przetłumaczone z języka angielskiego na język polski. Dotyczą one bardzo istotnej kwestii, a mianowicie przyczyn niemożności potwierdzenia danych Cudzoziemca i podstaw odmowy wydania przez Ambasadę I. Republiki P. w W. wnioskowanego dokumentu podróży. W ocenie pełnomocnika (co znajduje odzwierciedlenie w protokole rozprawy) treść dokumentów sporządzonych w języku angielskim odbiega od zrelacjonowanej ich wersji w decyzji organu II instancji. Aby ten zarzut ocenić konieczne jest przetłumaczenie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych. Winien to uczynić kompetentny tłumacz. Po wykonaniu tej czynności będzie można ustalić jaka była treść wystąpienia organu do Ambasady i jakie zajęła ona w tej materii stanowisko. Wówczas będzie można ocenić, czy doszło do naruszenia dyspozycji art. 97 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Aktualny stan akt administracyjnych tę weryfikację całkowicie uniemożliwia. V. Mając na uwadze treść art. 134 i 145 § 1 ust. 1c oraz 250 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.