V SA/Wa 2779/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi B. W. na postanowienie Ministra Finansów (obecnie: Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia ... sierpnia 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną: uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia ... maja 2015 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016r., nr. [...], Minister Finansów ( dalej organ II instancji lub organ odwoławczy) utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. ( dalej organ I instancji) z dnia [...] maja 2015r., nr. [...], odmawiające B.W. ( dalej skarżąca lub zobowiazana) wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w C. ( dalej organ egzekucyjny), na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. wobec B.W., wszczął egzekucję z nieruchomości stanowiącej własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, położonego w C., ul. [...], kierując do niej zawiadomienie o zajęciu nieruchomości z dnia [...] maja 2010 r., wzywające do zapłaty długu. Po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego do zapłaty egzekwowanych zaległości organ egzekucyjny w styczniu 2013r. przystąpił do opisu i oszacowania wartości zajętej nieruchomości. Do sporządzonego przez organ egzekucyjny opisu i oszacowania wartości nieruchomości B.W. wniosła zarzuty, które zostały oddalone postanowieniem tegoż organu z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. Dyrektor Izby Skarbowej w K. uchylając postanowienie umorzył postępowanie w sprawie zarzutów uznając, że zostały one wniesione z uchybieniem ustawowego terminu. Postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/G1 1283/13, oddalił skargę zobowiazanej. Następnie Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w C. pismem z dnia [...].11.2014 r. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu aktualizację sporządzonego w 2013 r. operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy sporządził nowy operat szacunkowy wartości nieruchomości, który został doręczony zobowiązanej w dniu [...] marca 2015 r. Zobowiązana pismem z dnia [...] marca 2015r. wniosła zarzuty do tegoż opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego udzielił skarżącej pisemnej odpowiedzi z dnia [...] marca 2015r. wyjaśniając, że wniosła już zarzuty do opisu i oszacowania nieruchomości, a postępowanie w tej sprawie zostało zakończone wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 25 czerwca 2014r. sygn. akt I SA/G1 1283/13. Kolejnym pismem z dnia [...] marca 2015 r. (data nadania pocztowego, pismo zawiera błędną datę jego sporządzenia - [...] kwietnia 2015r.- przypisek sądu) kierowanym do Izby Skarbowej w K. i zatytułowanym skarga na czynności egzekucyjne, B.W. wskazała, iż w dniu [...] marca 2015r., zgodnie z treścią art. 110u § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599, dalej: u.p.e.a.), wniosła zarzuty do opisu i oszacowania nieruchomości. Podkreśliła, że Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w C. odmówił przyjęcia zarzutów do opisu i oszacowania nieruchomości z dnia 25 lutego 2015 r. powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 czerwca 2014r. sygn. akt I SA/G1 1283/13, gdy tymczasem wskazany wyrok dotyczył operatu szacunkowego z [...] lutego 2013r. Sąd nie zajmował się merytorycznie sprawą, gdyż wniosek został złożony po terminie. Wyjaśniła, że w dniu [...] lutego 2015r. rzeczoznawca sporządził nowy operat szacunkowy, który różni się od pierwszego i nie jest zatytułowany aktualizacja do operatu. Podkreśliła, że jest nielogicznym, iż nie można wnieść zarzutów do operatu, który został sporządzony dwa lata po pierwszym oszacowaniu i różni się od niego ceną. Poprosiła o przyjęcie jej zarzutów do opisu i oszacowania nieruchomości. Dyrektor Izby Skarbowej w K. uznając, że pismo skarżącej z dnia [...] marca 2015r. jest skargą na czynność egzekucyjną postanowieniem z dnia [...] maja 2015r. odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Rozpoznając zażalenie skarżącej Minister Finansów zaskarżonym postanowieniem utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wskazał, że sporządzenie przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego nie jest czynnością egzekucyjną w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Podkreślił, że operat szacunkowy nie został sporządzony przez organ egzekucyjny lecz przez rzeczoznawcę majątkowego, a za czynności egzekucyjne uznać można wyłącznie czynności organu egzekucyjnego. Operat szacunkowy jest jedynie elementem składowym czynności egzekucyjnej, jaką jest dokonywany przez organ egzekucyjny opis i oszacowanie wartości nieruchomości. W sprawie opis i oszacowanie, po sporządzeniu drugiego operatu szacunkowego, nie został jeszcze przez organ egzekucyjny dokonany. Minister Finansów wyjaśnił, że nawet gdyby organ egzekucyjny dokonał czynności opisu i oszacowania wartości nieruchomości to i tak na czynność tę nie przysługiwałoby zobowiązanej prawo złożenia skargi w trybie art. 54 u.p.e.a., ponieważ ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje specjalny środek zaskarżenia tej czynności, w postaci zarzutów do opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Skarga na czynność egzekucyjną nie może zastępować innych środków zaskarżenia przewidzianych w ww. ustawie. Organ odwoławczy wskazał też, że organ egzekucyjny, w związku z otrzymaniem operatu szacunkowego w którym rzeczoznawca ustalił wartość nieruchomości w innej wysokości niż w operacie szacunkowym sporządzonym w roku 2013, dokona opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Zobowiązana będzie więc miała prawo zgłoszenia zarzutów do opisu i oszacowania wartości nieruchomości w terminie 14 dni od dnia ukończenia opisu i oszacowania, o czym przesądza przepis art. 110u ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego w Warszawie B.W. wskazała, że Minister Finansów nie zrozumiał jej pisma. Podkreśliła, iż wniosła zarzut do opisu i o oszacowania nieruchomości. Minister przyznał jej do tego prawo a Naczelnik Urzędu Skarbowego pozbawił ją tego prawa . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 j.t.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 j.t., ze zm. dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie egzekucyjne w administracji prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawa ta określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków. Przewiduje również uprawnienia dłużników mające na celu ochronę ich praw. Przy czym uprawnienia te są tylko takie jakie wprost w tej ustawie przewidziano, np. zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej ( art. 33 u.p.e.a.), zarzuty do opisu i oszacowania wartości nieruchomości ( art. 110u § 1 u.p.e.a.- mogą być wnoszone przez wszystkich uczestników postępowania egzekucyjnego w terminie 14 dni od dnia ukończenia opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Natomiast na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie opisu i oszacowania wartości nieruchomości przysługuje zażalenie) lub skarga na czynności egzekucyjne ( art.54 u.p.e.a.). Przysługują one w trybach i terminach w ustawie przewidzianych, nie konkurując ze sobą. Różne środki zaskarżenia przysługujące dłużnikowi oparte są na innych przesłankach merytorycznych. Brak konkurencji między środkami zaskarżenia przysługującymi dłużnikowi egzekwowanego obowiązku oznacza, że rozpoznanie takiego środka zaskarżenia odbywa się tylko w granicach tego środka, a nie obejmuje całościowych rozważań dotyczących postępowania egzekucyjnego. Zatem istotną kwestią w każdej sprawie jest właściwe odczytanie żądań strony. To treść pisma złożonego przez stronę decyduje o żądaniu a nie sam tytuł tego pisma użyty przez stronę. Ponadto obowiązkiem organu jest wyjaśnienie wszelkich wątpliwości zaistniałych przy odczytywaniu żądań strony. Obowiązek ten wynika z zasady informowania stron wyrażonej w art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23 j.t. ze zm., dalej k.p.a.). Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zawarte w tej normie wskazanie jest jasne i precyzyjne, nakłada na organy administracji obowiązek informowania stron postępowania "o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego". W rozpoznawanej sprawie poprzez odesłanie zawarte w art. 18 u.p.e.a. wymieniony przepis art. 9 k.p.a. znajdzie zastosowanie także w postępowaniu egzekucyjnym. Wskazać należy, ze wymienione zalecenie z art. 9 k.p.a. nie może mieć charakteru iluzorycznego, wszelkie informacje istotne dla strony - zwłaszcza dotyczące trybu i terminów składania środków zaskarżenia (odwoławczych) - winny być jej przekazywane w taki sposób aby zapewnić jej możliwość ich otrzymania i podjęcia działań. Inaczej zasada wyrażona w art. 9 k.p.a. będzie fikcją. Organ administracji musi dołożyć należytej staranności nie ograniczając się jedynie do mechanicznego stosowania prawa, w pewnych sytuacjach konieczne jest szersze spojrzenie na sprawę celem zapewniania stronie realizacji jej gwarancji procesowych. W przedmiotowej sprawie najpierw organ nadzorczy nad organem egzekucyjnym ( organ I instancji) a następnie organ odwoławczy uznały, iż pismo strony jest skargą na czynność egzekucyjną wniesioną w trybie art. 54 u.pe.a. gdy tymczasem skarżąca wprost podnosiła, że wnosi zarzuty na opis i oszacowanie nieruchomości dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2015r. wysłanym jej w dniu [...] lutego 2015r. przez organ egzekucyjny. Tym samym precyzowała swoje żądanie w sposób wyraźny i jednoznaczny i nie zmienia tego okoliczność, że przedmiotowe pismo wniosła do organu nadzorczego nad organem egzekucyjnym. W wyniku tak sformułowanego żądania nie było podstaw aby poprzez samo zatytułowanie pisma przypisywać mu inne znaczenie niż wskazywane przez skarżącą i procedować w trybie art. 54 u.p.e.a. Podnoszone zarzuty skarżącej wymagały przekazania pisma przez organ nadzorczy do organu egzekucyjnego w trybie art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Podnieść należy, że zgodnie z treścią art. 110s § 1 u.p.e.a. : "Do oszacowania wartości zajętej nieruchomości organ egzekucyjny wyznacza rzeczoznawcę majątkowego, o którym mowa w przepisach o gospodarce nieruchomościami." Oznacza to, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego według zasad określonych w art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2016r. poz. 2147 j.t. ze zm.). Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie podlegającym ocenie przez organ egzekucyjny prowadzący postępowanie egzekucyjne. To na organie egzekucyjnym spoczywa obowiązek opisu i oszacowania nieruchomości. Obowiązek ten zostaje zrealizowany w protokole opisu i oszacowania wartości nieruchomości. W protokole tym organ egzekucyjny podaje zgodnie z treścią art. 110r § 1 : " 1) oznaczenie nieruchomości, w tym numer ewidencyjny działki, obręb, powierzchnię, a także oznaczenie księgi wieczystej lub w przypadku jej braku - zbioru dokumentów; 2) obiekty budowlane ze wskazaniem ich przeznaczenia gospodarczego oraz przynależności nieruchomości, jak również zapasy objęte zajęciem; 3) stwierdzone prawa i obciążenia; 4) umowy ubezpieczenia; 5) osoby, w których posiadaniu znajduje się nieruchomość, jej przynależności i pożytki; 6) sposób korzystania z nieruchomości przez zobowiązanego; 7) określenie wartości nieruchomości z podaniem jego podstaw; 8) zgłoszone prawa do nieruchomości; 9) inne okoliczności istotne dla oznaczenia lub oszacowania wartości nieruchomości." Zgodnie natomiast z treścią art. 110o u.p.e.a. : " § 1. O terminie opisu i oszacowania wartości nieruchomości organ egzekucyjny zawiadamia znanych mu uczestników postępowania egzekucyjnego. § 2. Organ egzekucyjny wzywa ponadto, przez obwieszczenie publiczne wywieszone w siedzibie urzędu skarbowego oraz urzędu właściwej jednostki samorządu terytorialnego, uczestników, o których nie ma wiadomości, oraz inne osoby, które roszczą sobie prawa do nieruchomości i jej przynależności, aby przed ukończeniem opisu zgłosiły swoje prawa. § 3. Zawiadomienia i obwieszczenia dokonywane są nie później niż na 14 dni przed rozpoczęciem opisu." Środek zaskarżenia przewidziany dla ww. opisu i oszacowania nieruchomości to zarzuty do opisu i oszacowania nieruchomości wnoszone w terminie 14 dni od dnia ukończenia opisu i oszacowania wartości nieruchomości ( od dnia ukończenia opisu i oszacowania, a nie od dnia doręczenia protokołu opisu i oszacowania nieruchomości). Środek ten przysługuje wszystkim uczestnikom postępowania egzekucyjnego, w tym dłużnikom egzekwowanego świadczenia, o czym stanowi art. 110 u § 1 u.p.e.a. Powyższe okoliczności powinny być przedmiotem ustalenia organu egzekucyjnego w wykonaniu wniosku skarżącej i przedmiotem, w zależności od ustaleń, albo wyjaśnień w trybie art. 9 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. albo przedmiotem rozstrzygnięcia tych zarzutów, jeżeli zostały one wniesione na etapie i w terminie przewidzianym art. 110 § 1 u.p.e.a. Tego w przedmiotowej sprawie zabrakło. Organy przedwcześnie uznały, że pismo skarżącej jest skargą na czynność egzekucyjną. Naruszyły przepis art. 9, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w stopniu mogącym istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Z tych względów należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające. Organ rozpoznający sprawę ponownie weźmie pod uwagę powyższe wskazania sądu. Z tych względów sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a.