V SA/Wa 278/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Kudiura, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Asesor WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Marcin Pogonowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2007 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. stwierdza nieważność decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]. Wnioskiem datowanym na 6 kwietnia 2006 r. B. J. wystąpił do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o umorzenie należności z tytułu odsetek oraz o rozłożenie na raty składek i potrącanie ich z przyznanego świadczenia w jak najmniejszej wysokości. W motywach pisma wnioskodawca zwrócił uwagę na swoje trudne warunki bytowe i fakt, że jedynym jego dochodem jest zasiłek z pomocy społecznej, gdyż z uwagi na swą niepełnosprawność nie może podjąć pracy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., wydaną na mocy art. 36 ust 1 pkt 10 oraz art. 41a ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników [Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.] - dalej: ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego "postanowił umorzyć 100% należności w postaci odsetek w kwocie 6265,00 pod warunkiem spłaty pozostałej zaległości w ratach". Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 23 maja 2006 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.] - dalej: k.p.a. i art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. B. J.z zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia 18 kwietnia 2005 r. Swoją skargę uzasadnił tym, że jest osobą ubogą, samotnie mieszkającą, posiadającą grupę inwalidzką, korzystającą z pomocy opieki społecznej w O. i częściowo ubezwłasnowolnioną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał m.in., że przedmiotowe zadłużenie powstało z winy skarżącego wskutek niezgłoszenia do ubezpieczenia rolniczego, zaś zarzut przedawnienia należności z tytułu składek jest bezprzedmiotowy, gdyż należności, które uległy przedawnieniu, zostały uwzględnione przez organ z urzędu w prawomocnej decyzji z dnia [...] marca 2006 r. o objęciu ubezpieczeniem społecznym rolników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej p.p.s.a."]), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, o czym stanowi art. 135 p.p.s.a. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają jednak organy administracji, co oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Prezesa KRUS. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. dokonania umorzenia należności, zgodnie z żądaniem zawartym w skardze. Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa materialnego i procesowego skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, która wymagała ich wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników Prezes Kasy jako centralny organ administracji rządowej (art. 2 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników) wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41a i 55 tej ustawy. W myśl art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego i na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 6 pkt 13b ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przez "należności z tytułu składek" rozumie się składki, należne od nich odsetki i koszty upomnienia. Z kolei w sprawach nieuregulowanych w ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych [Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych], o czym stanowi art. 52 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Natomiast według art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w sprawach uregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W rezultacie stwierdzić należy, że do decyzji Prezesa Kasy w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozumianych jak wyżej, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a. W stosunku do wniosku zastosowanie zatem znajduje między innymi wymóg dochowania 14-dniowego terminu na jego złożenie (art. 129 § 2 k.p.a.), a postępowanie wszczęte tym wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem - sposobem załatwienia sprawy - przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis stosuje się wprost (por. wyroki NSA z dnia 17.11.2000 r., sygn. akt I SA 1543/99, LEX nr 57182 i z dnia 27.11.2001 r., sygn. akt I SA 1011/00, LEX nr 81760). Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez ten organ w ramach działania jako organu pierwszej instancji, przy zastosowaniu wyłącznie takich rozstrzygnięć, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się w całości z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, bądź też uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, lub gdy w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, wydane po rozpatrzeniu złożonego wniosku o ponowne rozstrzygniecie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany przepis art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi istotnych wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. w sposób rażący narusza prawo. Podobne stanowisko zostało przedstawione przez komentatorów Ordynacji podatkowej na gruncie art. 233 tego aktu, który jest swego rodzaju odpowiednikiem art. 138 k.p.a. Autorzy komentarza stwierdzają, że art. 233 Ordynacji podatkowej zawiera wyczerpujące wyliczenie decyzji organu odwoławczego, w związku z czym wydanie przez ten organ decyzji nieprzewidzianej w tym przepisie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, s. 603 oraz B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz, s. 740). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, iż decyzja wydana w pierwszej instancji - decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. - umarzała warunkowo odsetki i nie zawierała rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia składek (tzw. należności głównej), choć taka odmowa mogła być zamiarem Prezesa Kasy, zważywszy że wniosek inicjujący postępowanie w sprawie o umorzenie (wniosek skarżącego z dnia 6 kwietnia 2006 r.) dotyczył zarówno składek jak i odsetek, a co do składek zawarty został - jak wynika z akt sprawy - układ ratalny. Sąd dokonując jednak oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu - decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym (w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), zobligowany jest brać pod uwagę zakres (treść) władczego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które zostało wydane w pierwszej instancji, a nie uwzględniać, jakie rozstrzygnięcie w istocie zamierzano wydać. Innymi słowy decydującym w tej mierze jest to, o czym organ rozstrzygnął (jak ujął przedmiot swojego rozstrzygnięcia) a nie to, o czym zamierzał rozstrzygnąć, działając w błędnym przeświadczeniu że to uczynił. Działając na mocy art. 135 p.p.s.a. Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa materialnego. Podkreślić bowiem należy, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezes Kasy w oparciu o art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników umorzył odsetki w kwocie 6265,00 zł pod warunkiem spłaty należności głównej w układzie ratalnym. Taki sposób rozstrzygnięcia nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, będącym materialnoprawną podstawą umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie, w tym odsetek, brak jest możliwości uzależnienia umorzenia określonych kwot od jakichkolwiek dodatkowych warunków. Wskazany przepis tego typu rozwiązania nie przewiduje, a zatem organ nie może uzależniać wydanego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia od spełnienia przesłanek, których przepisy prawa nie przewidują. Reasumując, jeśli w ocenie Prezesa Kasy wystąpiły przesłanki do umorzenia określonych kwot, wymienione w sposób wyraźny we wskazanym wyżej przepisie - w sprawie skarżącego tak uznano w zakresie dotyczącym odsetek - to umorzenie tych kwot ma charakter bezwarunkowy. Wprowadzając zatem nieprzewidziany prawem warunek umorzenia odsetek, Prezes Kasy rażąco naruszył art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, gdyż niejako uzupełnił jego normatywną treść o konieczność spełnianie wymogu, którego przepis ten nie przewiduje. Stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym wynika zaś z faktu, iż utrzymanie w mocy przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego omówionej powyżej decyzji warunkowej, wydanej z rażącym naruszeniem prawa materialnego, pozostawia w obrocie prawnym rozstrzygnięcie niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (zasada ogólna postępowania administracyjnego, przewidziana przepisem art. 6 k.p.a.). Oczywiste naruszenie wskazanych wyżej reguł orzekania zakresie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, jako rażące naruszenie prawa procesowego i materialnego, stanowi więc podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej z dnia [...] kwietnia 2006 r., wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki NSA z dnia 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z dnia 26.09.2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz z dnia 05.10.2000 r., sygn. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084). Powyższa wadliwość zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, skutkująca stwierdzeniem ich nieważności, sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze, odnoszących się do meritum sprawy, czyli zasadności umorzenia także tzw. należności głównej, czyli składek. Stwierdzenie nieważności obu decyzji Prezesa Kasy nie oznacza, że wniosek Skarżącego o umorzenie należności składkowych uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta, jak powyżej wyjaśniono, stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa Kasy. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim decyzje, których nieważność stwierdzono nie mogą być wykonane określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.