V SA/Wa 278/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi S. B. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. oddala skargę. Przedmiotem skargi S. B. (zwanego dalej skarżącym) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwana dalej ARiMR) z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. Przedmiotowe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] października 2011 r. skarżący złożył w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR w Gdyni wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007- 2013. Wnioskowi został nadany numer OR11-69230-OR1100636/11. Wniosek złożony przez skarżącego został poddany ocenie pod kątem spełniania warunków przyznania pomocy. Po pozytywnym wyniku wstępnej weryfikacji, podczas weryfikacji kompletności i poprawności, zgodności z zasadami, weryfikacji krzyżowej oraz weryfikacji limitu pomocy, stwierdzono braki wniosku skutkujące koniecznością dokonania uzupełnień w trybie przewidzianym w § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883 z późn. zm.), zwane dalej rozporządzeniem MRiRW z 17 lipca 2008 r. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. skarżący został przez [...] OR ARiMR wezwany o poprawę formularza wniosku i/lub załączników w zakresie 17 wyszczególnionych w piśmie punktów, m.in. brak było kopii dokumentu tożsamości wnioskodawcy, zaświadczenia o wpisie do EDG, oświadczenia wnioskodawcy o posiadaniu statusu mikroprzedsiębiorcy, załączonych deklaracji ZUS DRA, Ekonomicznego Planu Operacji, tytułu prawnego wnioskodawcy do nieruchomości na której realizowana będzie inwestycja, kosztorysu inwestorskiego sporządzonego zgodnie z instrukcją. W związku z wezwaniem do dokonania uzupełnienia wniosku, skarżący w dniu 22 grudnia 2011 r. wystąpił do ARiMR o przedłużenie terminu na dokonanie uzupełnień o 6 miesięcy, motywując prośbę koniecznością dopełnienia formalności związanych ze zgłoszeniem o zamiarze wykonania robót. Organ w dniu 30 grudnia 2011 r. działając w trybie § 21 rozporządzenia MRiRW z dn. 17 lipca 2008 r. uwzględnił powyższej prośby, przedłużając termin na dokonanie stosownych uzupełnień do dnia 28 czerwca 2012 r. W dniu 1 lutego 2012 r. do Pomorskiego OR ARiMR wpłynęło pismo skarżącego w przedmiocie uzupełnień wniosku o przyznanie pomocy. Po weryfikacji nadesłanych uzupełnień, w dniu 29 marca 2012 r. organ ponownie wezwała skarżącego do dokonania uzupełnień wniosku o przyznanie pomocy. Pełnomocnik skarżącego odebrała ww. wezwanie w dniu 18 kwietnia 2012r. zatem 21-dniowy termin mijał w dniu 9 maja 2012 r. Skarżący dokonał uzupełnień w dniach: 7 maja 2012 r. (osobiście) - w zakresie inwentaryzacji budynku, 8 maja 2012 r. (poczta) - w zakresie kosztorysu inwestorskiego, oraz w 8 maja 2012 r. (poczta) - w zakresie EPO, poprawionych stron wniosku, zgłoszenia i inwentaryzacji. Po weryfikacji przedstawionych uzupełnień, wobec nie dokonania przez skarżącego w wyznaczonym terminie usunięcia wszystkich braków wniosku o przyznanie pomocy, pismem [...] z dnia [...] września 2012 r., działając w oparciu o przepis § 18 ust. 5 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r., Kierownik BWI [...] OR ARiMR działając w imieniu Prezesa Agencji odmówił przyznania skarżącemu pomocy. Organ w skazał, iż w wyniku weryfikacji uzupełnień stwierdzono następujące uchybienia: - brak rysunków wraz z wymiarami przedstawiające stan obiektu przed modernizacją, - planów sytuacyjnych oraz rysunków charakterystycznych wraz ze wszystkimi wymiarami przedstawiające stan obiektu po modernizacji, pozwalającymi na identyfikację przedmiaru robót budowlanych. Dostarczono tylko inwentaryzację wykonywanych robót budowlanych, - brak rysunków do kosztorysu z dnia 26 stycznia 2012 r. dotyczących zagospodarowania terenu, instalacji kolektorów słonecznych, - brak zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących zagospodarowania terenu (parkingi, chodniki) wraz z załącznikami, właściwemu organowi potwierdzone przez ten organ (kopia potwierdzona za zgodność z oryginałem przez notariusza lub podmiot, który wydał dokument lub pracownika ARiMR). W dostarczonym załączniku do zgłoszenia z dnia 22 grudnia 2011 r. brak robót dot. zagospodarowania terenu. W związku z powyższym organ nie uznał, że skarżący usunął wszystkie nieprawidłowości lub braki, dlatego zgodnie z § 18 ust. 5 odmówił przyznania pomocy. W dniu 9 października 2012 r. (data nadania u publicznego operatora pocztowego) wpłynęło do [...] Oddziału Regionalnego Agencji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone przez skarżącego. W wyniku rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa Prezes ARiMR pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] podtrzymał wcześniejsze rozstrzygnięcie OR ARiMR o odmowie przyznania Skarżącemu pomocy. Prezes podzielił stanowisko OR ARiMR co do odmowy przyznania pomocy, zawarte w kierowanym do skarżącego piśmie [...][...] Oddziału Regionalnego z dnia [...] września 2012 r., w którym jednoznacznie i wyczerpująco przedstawiono przesłanki nieprzyznania pomocy, mając na uwadze zaistnienie okoliczności określonych w § 18 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił 1. rażące naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 poz.427) zwana dalej ustawą o wspieraniu w zw. z 22 ust. 1 tejże ustawy poprzez niezastosowanie, albowiem akt nie został sporządzonym i podpisany przez organ do tych czynności ustanowiony, czyniąc zaskarżony akt nieważnym; 2. naruszenie art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu w zw. § 18 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 lipca 2008 w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2012 z poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w konsekwencji przyjęcie, iż skarżący nie usunął braków swojego wniosku we wskazanym terminie, w sytuacji, w której skarżący uczynił zadość wymaganiom nałożonym na niego przez organ pismem z dnia [...] marca 2012, znak [...]; 3. naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy poprzez niezastosowanie polegające zebraniu niepełnego materiału dowodowego oraz zastosowanie dowolnej i powierzchownej oceny dowodów, niespójnej i wzajemnie się wykluczającej. W odpowiedzi ma skargę Prezes ARiMR podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 tekst jednolity ze zm.) - zwanej dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem legalności, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny I instancji rozstrzyga sprawę w granicach sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in., że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, a podstawę orzekania przez ten sąd stanowi cały materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku całego prowadzonego w danej sprawie postępowania, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Zgodnie z rozporządzeniem MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. w przypadku wpływu wniosku nieprawidłowo wypełnionego lub bez wymaganych załączników Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wzywa Wnioskodawcę dwukrotnie w formie pisemnej do usunięcia braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania (§ 18 ust. 3 i 4). W przypadku nieusunięcia przez Wnioskodawcę, pomimo wezwania organu, w wyznaczonym terminie wszystkich nieprawidłowości lub braków, Agencja nie przyznaje pomocy (§ 18 ust. 5). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi należy wyjaśnić, że organem właściwym w sprawach postępowania o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" PROW 2007-2013 jest zawsze Prezes ARiMR. Kierownicy BWI i Dyrektor DDI działają na podstawie imiennych pełnomocnictw ogólnych Prezesa ARiMR. Natomiast podstawą prawną udzielanych pełnomocnictw jest art. 8 ust. 2 ustawy z 9 maja 2008r. o ARiMR. Ponadto z przepisów ustawy o wspieraniu z 7 marca 2007 r. oraz rozporządzenia wykonawczego wynika, iż to prezes ARiMR ogłasza nabór wniosków i zawiera umowy o dofinansowanie - stąd jest właściwy w sprawach dotyczących postępowania o ubiegania się pomocy w ramach powyższego działania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić co następuje. Po analizie akt administracyjnych należy wskazać, że organ słusznie stwierdził, iż w przedłożonej dokumentacji w ramach pierwszego i drugiego uzupełnienia występował nadal brak możliwości sprawdzenia wszystkich przedmiarów robót objętych przedmiotową operacją (modernizacja budynku). Zatem, mając na uwadze, iż tryb postępowania określony przepisami § 18 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 rozporządzenia został wyczerpany, a nieprawidłowości istniejące w dokumentacji wniosku po upływie terminu na ich usunięcie, musiały skutkować odmową przyznania pomocy zgodnie z § 18 ust. 5 ww. rozporządzenia. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, iż "(...) Bezspornym jest zaś, iż każda z tych inwentaryzacji zawierała wymiary. (...)" w przypadku dokumentacji przedstawiającej stan obiektu przed modernizacją potwierdzić należy brak kompletu rysunków (np. przekroi). W załączonej dokumentacji rzuty nie były precyzyjnie opisane, nie wynikło z nich, jakie było wykończenie pomieszczeń, dodatkowo brak numeracji pomieszczeń (w kosztorysie występuje podział w oparciu o numerację pomieszczeń), brak dat na rysunkach, brak przekroi poprzecznych przez kondygnacje (nie wiadomo jakiej wysokości są przewidziane do remontu ściany), a także brak rysunków dotyczących zagospodarowania terenu (m.in. jaki był stan gruntu przed planowaną budową parkingów). Ponadto skarżący podnosił iż: "(...) inwentaryzacja wykonanych robót pozwala na identyfikację przedmiaru robót budowlanych. (...) Okolicznością bezsporną jest zaś, iż inwentaryzacje zawierają w sobie plan sytuacyjny, rysunki oraz wymiary. Tak więc brak jest podstaw do przyjęcia, że nie usunąłem braków, do których zostałem wezwany. ". Powyższe stwierdzenie jednakże skarżącego nie znajduje odzwierciedlenia również w dokumentacji przedstawiającej stan obiektu po modernizacji, bowiem rysunki wykonane zostały w takiej samej konwencji jak dla inwentaryzacji z grudnia 2011 r. Przedstawiają one części kondygnacji (rzuty), nie są precyzyjnie opisane, tj. nie wynika z nich, jakie roboty i gdzie wykonane zostały w pomieszczeniach, także brak numeracji pomieszczeń, brak przekroi poprzecznych przez kondygnacje, brak istotnych wszystkich wymiarów na rysunkach np. nie są opisane wszystkie grubości ścian po ociepleniu. Ponadto, nie jest opisane na rysunkach, gdzie będzie wykonana i jak glazura, gdzie będzie ogrzewanie podłogowe, gdzie powinny być wmontowane lustra, gdzie powinna być instalacja elektryczna i jaka, gdzie i jakie posadzki należy wykonać, gdzie i .jakie będzie ocieplenie (raz występuje ocieplenie grubości 4 cm łącznie z tynkami - elewacja zachodnia poz. +4,36 i + 5,38, raz 6 cm, a czasem nie występuje - elewacja wschodnia poz. +4,36 i + 5,38 - zaś w kosztorysie opisano jedną pozycję 300 m2 ocieplenia styropianem grubości 12 cm bez doliczania grubości tynków oraz bez wyliczenia przedmiaru - czyli brak jest możliwości sprawdzenia poprawności przedmiarów). Stwierdzić należy również, iż brak rysunku przekroju przez izolacje fundamentów nie pozwala na sprawdzenie jaka izolacja została zaprojektowana (np. izolacja 34,78 m występuje w kosztorysie czterokrotnie bez możliwości sprawdzenia, czy pozycja ta nie została "zdublowana"), a zatem nie jest możliwe sprawdzenie wszystkich przedmiarów. Odnosząc się do zarzutu mało precyzyjnego określenia, jakie plany i rysunki są wymagane jako załączniki do wniosku o przyznanie pomocy, wyjaśnić należy, że sposób zdefiniowania planów sytuacyjnych oraz rysunków charakterystycznych opisanych w instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy bazuje na przepisie art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz, U. 2010 r., Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), gdzie wymagania w stosunku do dokumentacji graficznej zdefiniowano schematycznie, w zależności od celu, jakiemu ma ta dokumentacja służyć. Ponadto, z zapisów Instrukcji jednoznacznie wynika, że rysunki charakterystyczne powinny zostać dostarczone przez skarżącego w takim zestawie oraz w takiej dokładności, który w dostosowaniu do charakteru wykonywanych robót, umożliwi sprawdzenie przedmiarów robót. Podkreślić należy, że organ jest zobowiązany m.in. przepisami unijnymi do sprawdzenia, czy planowane do poniesienia koszty są uzasadnione ekonomicznie i nie są zawyżone. W związku z tym intencja załączania dokumentacji graficznej do wniosku o przyznanie pomocy jest czytelna: plany sytuacyjne oraz rysunki charakterystyczne powinny określić miejsca realizacji operacji i planowanych robót oraz powinny umożliwić sprawdzenie przedmiaru robót, celem wyeliminowania zawyżania przedmiarów robót (kosztów inwestycji). Plany sytuacyjne oraz rysunki mają umożliwić określenie lokalizacji robót i sprawdzenie przedmiaru, oraz zbadanie czy dokonany w oparciu o nie kosztorys operacji jest zasadny ekonomicznie. W związku z powyższym należy uznać za bezpodstawne twierdzenia skarżącego, iż wskazane przez organy w pismach o uzupełnienie wniosku nieprawidłowości lub braki w zakresie przedłożenia planów sytuacyjnych i rysunków wraz z wymiarami były ogólnikowe i umożliwiały skarżącemu dowolną ich interpretację. Należy zauważyć, iż w ramach składanych uzupełnień do wniosku nie zostały przedłożone rysunki przedstawiające zagospodarowanie terenu - lokalizację parkingu i chodników. W zestawieniu rzeczowo-finansowym przedłożonym na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy jako zakres operacji została wskazana jedynie Modernizacja budynku, zaś dopiero w ramach dokonywanych korekt do wniosku w dniu 30 stycznia 2012 r. w zestawieniu w poz. A w tytule wpisano Modernizacja budynku i zagospodarowanie terenu, co potwierdzają również dane zawarte w załączonym kosztorysie inwestorskim z dnia 26 stycznia 2012 r. Wobec powyższego, w drugim piśmie wzywającym do usunięcia braków z dnia 29 marca 2012 r. organ zasadnie wezwał skarżącego o przedłożenie planów sytuacyjnych oraz rysunków wraz ze wszystkimi wymiarami pozwalającymi na identyfikację robót budowlanych, przez co należało rozumieć wszystkie roboty objęte operacją. Należy podnieść, że przygotowując dokumentację aplikacyjną skarżący winien mieć świadomość jaki jest zakres przedmiotowej operacji, a więc oczywistym było, iż prośba organu o dostarczenie planów i rysunków również odnosiła się w ww. piśmie do robót związanych z zagospodarowaniem terenu. Wobec powyższego, zarzut braku wezwania przez organ w drugim piśmie o uzupełnienie wniosku o dostarczenie rysunków dotyczących zagospodarowania terenu należy uznać za bezpodstawny. Wskazać należy, iż Agencja dokonuje weryfikacji prawidłowego określenia kosztów kwalifikowalnych w zakresie robót budowlanych ujętych we wniosku o przyznanie pomocy na podstawie przedmiaru robót określonych w kosztorysie inwestorskim, a także usytuowania budynku, będącego przedmiotem operacji. Natomiast brak danych dotyczących identyfikacji zakresu zgłoszonych do wykonania robót z zakresem robót objętych wnioskiem o przyznanie pomocy, określających miejsce realizacji operacji i planowanych robót, a także pozwalających na weryfikację przedmiaru robót, skutkuje odmową przyznania pomocy. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 21 ust. 3 w związku z art. 22 ust. 2 ustawy o wspieraniu skarżący (strony) oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu, spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. ". Natomiast zaznaczyć, iż zgodnie z przepisem § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008r. "Pomoc jest przyznawana jeżeli zostały spełnione warunki określone w rozporządzeniu oraz przepisach odrębnych, których regulacje dotyczą realizacji operacji. " Dokonując całościowej analizy akt sprawy Sąd stwierdził, ż wskazane w odmowie przyznania pomocy braki formalne złożonej dokumentacji przesądziły o niemożności zweryfikowania złożonego przez skarżącego wniosku jako poprawnego formalnie i kompletnego, w związku z czym, wobec niedokonania wszystkich uzupełnień we wskazanym terminie, organ zasadnie odmówił przyznania skarżącemu pomocy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu i rozstrzygnięciach organów administracji, które mogłyby doprowadzić do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2003 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 tekst jednolity ze zm.) orzekł jak w sentencji.