V SA/Wa 278/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2019 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty zaległości z tytułu dopłat oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Strona", "Spółka" lub "Skarżąca") jest postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwanego dalej "Prezesem UKE" bądź "Organem") z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia ulgi w zapłacie zaległości z tytułu dopłat. Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezes UKE decyzją z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], ustalił kwotę udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia w 2009 r. udogodnień dla osób niepełnosprawnych, z wyłączeniem aparatów publicznych przystosowanych dla osób niepełnosprawnych, a także świadczenia usług publicznych aparatów samoinkasujących, wchodzących w skład usługi powszechnej świadczonej przez O. [...] S.A., w wysokości 48.729,55 zł dla Skarżącej jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego obowiązanego do udziału w pokryciu tej dopłaty. Następnie Prezes UKE decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...], ustalił kwotę udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia w 2010 r. udogodnień dla osób niepełnosprawnych, z wyłączeniem aparatów publicznych przystosowanych dla osób niepełnosprawnych, a także świadczenia usług publicznych aparatów samoinkasujących, wchodzących w skład usługi powszechnej świadczonej przez O. [...] S.A., w wysokości 67.286,96 zł dla Skarżącej jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego obowiązanego do udziału w pokryciu tej dopłaty. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Strona wniosła o rozłożenie płatności wynikających z ww. decyzji z dnia [...] maja 2018 r. oraz z decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r., na 24 równe raty płatne od 1 stycznia 2019 r. Spółka wskazała, że nie ma możliwości jednorazowej zapłaty kwoty 116.016,51 zł, zaś rozłożenie płatności na 24 lub mniejszą liczbę rat pozwoli jej prowadzić normalną działalność gospodarczą. Strona zauważyła, iż wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. decyzje wraz z wnioskiem o wstrzymanie ich natychmiastowej wykonalności, argumentując, że przedmiotowe decyzje nie powinny być wydane w stosunku do Spółki. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], Prezes UKE odmówił wszczęcia postępowania z wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przepisy art. 95-99 tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1954, z późn. zm., dalej: "Pt"), wprowadzają mechanizm realizacji dopłat do kosztów usługi powszechnej świadczonej przez przedsiębiorcę wyznaczonego. Proces gromadzenia środków finansowych niezbędnych do zrealizowania dopłaty na rzecz przedsiębiorcy lub przedsiębiorców uprawnionych do jej otrzymania, a także tryb egzekucji kwoty dopłaty (tryb właściwy dla administracyjnej egzekucji należności pieniężnych) regulują szczegółowo przepisy art. 98 Pt. Natomiast sposób wnoszenia kwoty dopłaty, ustalonej w decyzji wydanej na podstawie art. 98 ust. 3 Pt, reguluje przepis art. 99 ww. ustawy. Prezes UKE podkreślił, że zgodnie z art. 99 ust. 1 Pt, kwotę ustaloną w decyzji wpłaca się na wyodrębniony rachunek UKE wykorzystywany do transferów pieniężnych od przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, obowiązanego do udziału w pokryciu dopłaty, do przedsiębiorcy wyznaczonego, uprawnionego do otrzymania tej dopłaty, w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania tej decyzji. Natomiast zgodnie z art. 99 ust. 3 ww. ustawy, Prezes UKE po uzyskaniu wpłat na rachunek UKE niezwłocznie przekazuje dopłatę przedsiębiorcy wyznaczonemu, uprawnionemu do jej otrzymania proporcjonalnie do uzyskanych wpłat. Żaden jednak z przepisów ww. ustawy nie daje Prezesowi UKE możliwości rozkładania na raty należności z tytułu dopłaty do kosztów netto usługi powszechnej. Zdaniem organu, do należności z tytułu udziału w dopłacie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r., poz. 800, z późn. zm., zwanej dalej "Ordynacją podatkową"), w tym przepisy art. 67a i nast. Ordynacji podatkowej o możliwości rozłożenia przez organ podatkowy należności podatkowej na raty. Biorąc pod uwagę powyższe Prezes UKE stosownie do treści art. 61a k.p.a. wobec braku możliwości prawnych podjęcia działań wnioskowanych przez Stronę odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia ulgi w zapłacie zaległości z tytułu dopłat wynikających z decyzji z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]. Pismem z dnia (..) grudnia 2018 r. Strona zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], Prezes UKE stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia z dnia [...] grudnia 2018 r. W dniu 17 stycznia 2019 r. do UKE wpłynęła skarga Skarżącej na postanowienie z dnia [...] grudnia 2018 r. W treści skargi Strona zarzuca przedmiotowemu postanowieniu: 1) naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj.: - art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), zwanej dalej "k.p.a." - poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnego uznania, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania, bowiem brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji w sprawie udzielenia ulgi w zapłacie zaległości z tytułu dopłat; - art. 61a k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie w sprawie udzielenia ulgi w zapłacie zaległości z tytułu dopłat nie może być wszczęte z uwagi na inne uzasadnione przyczyny, tj. brak przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę wydania decyzji; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 64 ust. 1 pkt 2b w zw. z art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, z późn. zm.), zwanej dalej "u.f.p." - poprzez jego niezastosowanie z uwagi na błędne uznanie, że dopłaty nie są niepodatkową należnością budżetową, co spowodowało odmowę wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia ulgi w zapłacie zaległości z tytułu dopłat wynikających z decyzji Prezesa UKE z dnia [...] maja 2018 r. i [...] maja 2016 r. i nieuwzględnienie wniosku skarżącej o rozłożenie płatności na raty; - art. 57 u.f.p. - poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ uznał, że należności wynikają ze stosunku publicznoprawnego, ale mają charakter cywilnoprawny, co spowodowało odmowę wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia ulgi w zapłacie zaległości z tytułu dopłat określonych w decyzjach z dnia [...] i [...] maja 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż rozstrzygnięcie organu odpowiada prawu. Sąd podziela wszystkie ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu z dnia [...] grudnia 2018 r. Przypomnieć należy, że zaskarżonym rozstrzygnięciem organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia płatności na raty kwot wynikających z decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. ustalającej dla Spółki kwotę dopłat w wysokości 48 729,55 zł do kosztów świadczenia udogodnień dla osób niepełnosprawnych z wyłączeniem aparatów publicznych przystosowanych dla osób niepełnosprawnych oraz usług telefonicznych za pomocą aparatów publicznych, wchodzących w skład usługi powszechnej świadczonej przez O. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. ustalającej dla Spółki kwotę dopłat w wysokości 67 286,96 zł do kosztów świadczenia udogodnień dla osób niepełnosprawnych z wyłączeniem aparatów publicznych przystosowanych dla osób niepełnosprawnych oraz usług telefonicznych za pomocą aparatów publicznych, wchodzących w skład usługi powszechnej świadczonej przez O. Kontrolowane postanowienie Prezesa UKE wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ obowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, jeżeli żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. Zauważyć należy, że przepisy art. 95-99 Pt, wprowadzają mechanizm realizacji dopłat do kosztów usługi powszechnej świadczonej przez przedsiębiorcę wyznaczonego. Przyjęte rozwiązanie ma na celu zrekompensowanie przedsiębiorcy wyznaczonemu poniesionych kosztów świadczenia usługi powszechnej. Jak słusznie zauważył organ proces gromadzenia środków finansowych niezbędnych do zrealizowania dopłaty na rzecz przedsiębiorcy lub przedsiębiorców uprawnionych do jej otrzymania, a także tryb egzekucji kwoty dopłaty (tryb właściwy dla administracyjnej egzekucji należności pieniężnych) regulują szczegółowo przepisy art. 98 Pt. Natomiast sposób wnoszenia kwoty dopłaty, ustalonej w decyzji wydanej na podstawie art. 98 ust. 3 Pt, regulują przepisy art. 99 Pt. Zgodnie z art. 99 ust. 1 Pt, kwotę ustaloną w decyzji, o której mowa w art. 98 ust. 3, wpłaca się na wyodrębniony rachunek UKE wykorzystywany do transferów pieniężnych od przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, obowiązanego do udziału w pokryciu dopłaty, do przedsiębiorcy wyznaczonego, uprawnionego do otrzymania tej dopłaty, w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania tej decyzji. Natomiast zgodnie z art. 99 ust. 3 Pt, Prezes UKE po uzyskaniu wpłat na rachunek UKE niezwłocznie przekazuje dopłatę przedsiębiorcy wyznaczonemu, uprawnionemu do jej otrzymania proporcjonalnie do uzyskanych wpłat. Żaden jednak z przepisów Pt nie daje Prezesowi UKE możliwości rozkładania na raty należności z tytułu dopłaty do kosztów netto usługi powszechnej. Sąd podziela stanowisko organu administracji, iż przepisy art. 95 ust. 1 i art. 99 ust. 1 i 3 Pt określają, że w przypadku kwot z tytułu udziału w dopłacie beneficjentem wpływu jest przedsiębiorca wyznaczony, uprawniony do otrzymania dopłaty, a nie budżet/Skarb Państwa. Kwota udziału w pokryciu dopłaty nie jest bowiem należnością budżetu państwa. Prezes UKE, jak również żaden inny organ administracji publicznej nie mają kompetencji do rozkładania na raty przedsiębiorcy zobowiązanemu należności z tytułu udziału w dopłacie do usługi powszechnej. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w stanowisku doktryny, gdzie stwierdza się, iż Prezes UKE nie ma uprawnień do odraczania terminu płatności lub rozkładania należności na raty (Piątek S., Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2013, str. 618). Błędna jest zatem argumentacja skargi opierająca się na tezie, iż dopłata, do uiszczenia której zobowiązano Skarżącą ma ten sam charakter co administracyjna kara pieniężna, która jest zaliczana do niepodatkowych należności budżetowych. Zauważyć należy, iż w myśl art. 189b k.p.a przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawne. Trudno uznać, ze dopłata, do uiszczenia której zobowiązano Skarżącą została na nią nałożona w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu i jest sankcją za takie naruszenia prawa. Podstawowym celem dla sankcji administracyjnych jest bowiem represja. Na gruncie prawa podatkowego zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 18 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych nie uważa się za koszty uzyskania przychodów grzywien i kar pieniężnych orzeczonych w postępowaniu karnym, karnym skarbowym, administracyjnym i w sprawach o wykroczenia oraz odsetek od tych grzywien i kar. Odmiennie przedstawia się na gruncie prawa podatkowego kwestia dopłat, o których mowa w art. 95 P.t. w zakresie uznania za koszty uzyskania przychodów. Bowiem u przedsiębiorcy otrzymującego dopłatę jest ona kwalifikowana jako przychód. Wydatki zaś poniesione przez tego przedsiębiorcę w związku ze świadczeniem usługi powszechnej stanowią koszt uzyskania przychodu. Natomiast, w przypadku przedsiębiorców telekomunikacyjnych ponoszących ciężar finansowania dopłaty (takich jak Skarżąca), kosztem uzyskania przychodów jest również kwota dopłaty. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1q pkt 1 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych u przedsiębiorców telekomunikacyjnych kosztem uzyskania przychodów są koszty ustalone zgodnie z ust. 1, a także kwota dopłaty, o której mowa w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2018 r. poz. 1954, 2245 i 2354). Gdyby przyjąć argumentację skargi za zasadną to należałby uznać, iż środki z dopłaty o której mowa w art. 95 ust. 1 P.t., które nie są dochodami budżetu państwa (nie wpływają do budżetu państwa), a są przychodem u podmiotu prywatnego tj. w tym przypadku O., oraz kosztem uzyskania przychodu u Skarżącej, mogłyby być rozkładane na raty przez państwową jednostkę budżetową. W cytowanym przez Skarżącą w skardze art. 60 u.f.p. chodzi wyłącznie o należności budżetu państwa, a nie każde należności, w których wierzycielem jest państwowa jednostka budżetowa. Tylko takie należności budżetowe, które stanowią dochód budżetu państwa, wynikający ze stosunków publicznoprawnych są regulowane art. 60 u.f.p. Okoliczność, iż powyższa dopłata jest ustalana w decyzji administracyjnej (co zdaniem Skarżącej stanowi o jej publicznoprawnym charakterze) nie zmienia faktu, iż nie stanowi dochodu organu administracji, który pełni jedynie rolę pośrednika w przekazaniu jej przedsiębiorcy wyznaczonemu. W rozpatrywanej sprawie nie będzie miał również zastosowania art. 55 u.f.p., gdyż przepis ten przewiduje jedynie instytucję ulg w spłacie należności mających charakter cywilnoprawny. Powyższe należności nie mają charakteru cywilnoprawnego. Organem ustalającym dopłatę jest Prezes UKE na wniosek przedsiębiorcy wyznaczonego, co wynika z art. 95 ust. 2 w zw. z art. 96 ust. 1. Bezsporne jest, iż zasady określania dopłat nie są ustalane w umowie cywilnoprawnej pomiędzy stronami postępowania a organem administracji. Wysokość dopłat jest ustalana w decyzjach administracyjnych organu, od których stronom przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tym samym nie jest zasadny zarzut Skarżącej naruszenia art. 57 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie w sprawie udzielenia ulgi w zapłacie zaległości z tytułu dopłat wynikających z decyzji Prezesa UKE z dnia [...] maja 2018 r. oraz z dnia [...] czerwca 2018 r. i nieuwzględnienie wniosku Skarżącej o rozłożenie płatności na raty. W skardze Skarżąca podnosi, iż skoro wierzyciel może wystąpić z wnioskiem o zawieszenie postępowania w trybie art. 56 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599) w przypadku rozłożenia na raty spłat należności, to Prezes UKE z pewnością nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia ulgi w zapłacie zaległości z tytułu dopłat. Odnosząc się do powyższego na wstępie należy zauważyć, iż kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne nie toczyło się w ramach postępowania egzekucyjnego i Prezes UKE nie działał w tym postępowaniu ani jako organ egzekucyjny, ani jako wierzyciel. Jedną bowiem kwestią jest to, iż żaden przepis u.f.p. oraz Ordynacji podatkowej nie daje uprawnień organowi do merytorycznego rozpatrzenia wniosku Skarżącej w sprawie udzielenia ulgi w zapłacie zaległości z tytułu dopłat wynikających z wskazanych we wniosku Skarżącej decyzji Prezesa UKE, a drugą uprawnienia wierzyciela z art. 56 § 1 pkt 4 ww. ustawy. Rację ma organ administracji wskazując, iż organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela (Prezesa UKE) i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Egzekucję należności pieniężnych regulują przepisy ustawy egzekucyjnej. W trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzycielowi nie przysługuje prawo do rozłożenia zobowiązanemu dochodzonej należności na raty. Mając powyższe na względzie sąd wyjaśnia, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Brak podstawy prawnej, która dała by uprawnienie do żądania rozłożenia płatności na raty kwot wynikających z decyzji Prezesa UKE z dnia [...] maja 2018 r. oraz z decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r., iż organ nie ma podstawy do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Powyższe stanowi o istnieniu uzasadnionej przyczyny powodującej, że postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego żądania Skarżącej nie mogło być wszczęte w myśl art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia ani przepisów prawa procesowego w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy, w tym zarzucanego przez Skarżącą naruszenia art. 61a k.p.a., ani wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa Sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.