V SA/Wa 2782/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi G. K. jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor Oddziału") z [...] października 2010r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. z/s w W. (dalej: "Kierownik Biura") z [...] lipca 2010r. nr [...] o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] maja 2009r. G. K. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zgodnie z § 5 ust.2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2007r. Nr 68, poz. 448) na rok 2009. W ww. wniosku zadeklarował działki ewidencyjne o numerach: [...] (identyfikatory "A" o powierzchni [...] ha oraz "B" o powierzchni [...] ha) oraz [...] (identyfikator "C" o powierzchni [...] ha). Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Kierownik Biura odmówił G.K. przyznania płatności ONW na 2009 r. i nałożył sankcję, wskazując na niezgodność powierzchni deklarowanej z powierzchnią stwierdzoną : na działce A pow. deklarowana wynosiła [...] ha, pow. stwierdzona [...] ha; na działce rolnej C pow. deklarowana wynosiła [...] ha, pow. stwierdzona [...] ha. Decyzja ta została uchylona przez Dyrektora Oddziału decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Oddziału wskazał, że organ I instancji powtórnie rozpoznając sprawę winien zweryfikować poprawność ustaleń w zakresie powierzchni kwalifikujących się do przyznania płatności. Rozpoznając sprawę ponownie Kierownik Biura decyzją z [...] lipca 2010r. nr [...] odmówił przyznania płatności wnioskowanych przez G. K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż stwierdzono różnice między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną do objęcia płatnością ONW na działkach ewidencyjnych o numerach: [...] powierzchnia deklarowana na działce rolnej o identyfikatorze "A" [...] ha – powierzchnia stwierdzona [...] ha oraz powierzchnia deklarowana na działce rolnej o identyfikatorze "B" [...] ha – powierzchnia stwierdzona [...] ha oraz na działce [...] powierzchnia deklarowana na działce rolnej o identyfikatorze "C" [...] ha – powierzchnia stwierdzona [...] ha. Dalej wyjaśnił, że ustalenie powierzchni uprawnionej do przyznania płatności odbyło się w oparciu o ortofomapę oraz załączniki graficzne, na których wnioskodawca określił położenie działek rolnych. Organ wskazał przy tym, iż ARiMR ma możliwość weryfikacji błędów, korzystając z dostępnych systemowo narzędzi (System Informacji Geograficznej - GIS), bez konieczności wzywania wnioskodawcy. Dalej wyjaśnił, iż w przypadku stwierdzenia przedeklarowania powierzchni zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009, w oparciu o analizę załącznika graficznego oraz obraz ortofotomapy, nie jest możliwym uwzględnienie deklaracji działek rolnych w złożonym przez rolnika wniosku. Organ podkreślił, że jedynie obszar użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. objęty jest systemem jednolitej płatności obszarowej państwa członkowskiego, niezależnie od tego, czy w tym dniu była na nich produkcja czy też nie. Wskazano, iż z dokumentów będących w zasobach ARiMR wynika, że jedynie obszar [...] ha kwalifikuje się do objęcia płatnościami. Na pozostałej powierzchni stwierdzono występowanie terenów, które nie kwalifikują się do objęcia płatnościami. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek wniesionego przez G. K. odwołania, Dyrektor Oddziału decyzją z dnia [...] października 2010r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, uznając słuszność stanowiska organu I instancji pod względem faktycznym i prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący G. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, z uwagi na nowe okoliczności wynikające z raportu weryfikacji w terenie i o wydanie decyzji pozytywnej uwzględniającej ten raport. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. wniósł o jej oddalenie pozostając przy dotychczasowym stanowisku w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa,v.art.145§1 p.p.s.a.) W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja obarczona jest wadami, które uzasadniają jej uchylenie. Przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego dofinansowania oraz nałożenia sankcji było ustalenie przez organy orzekające, że część terenów objętych wnioskiem o przyznanie płatności nie kwalifikuje się do objęcia tymi płatnościami. Uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zawierają obszerne wyjaśnienie dotyczące metod i środków wykorzystanych do weryfikacji błędów deklarowanych powierzchni. W uzasadnieniu decyzji Kierownika Biura napisano np., że ustalenie powierzchni uprawnionej do przyznania płatności odbyło się w oparciu o ortofotomapę, na której dokonywane są pomiary powierzchni uprawnionych w ramach działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, do dokonania pomiarów powierzchni działek rolnych wykorzystane zostały załączniki graficzne, na których wnioskodawca określił położenie działek oraz, że jednym ze środków weryfikacji błędów są zgromadzone w systemie ZSZiK dane graficzne GIS ( System Informacji Graficznej - skomputeryzowane techniki systemu informacji graficznej, włączając w to odwzorowanie lotnicze i satelitarne) . W uzasadnieniu tym wskazano również, że " Z dokumentów będących w zasobach Agencji, wynika, że jedynie obszar [...] ha ( powierzchnia PEG, tj. powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza , powierzchnia, która jest wyliczana na podstawie danych wektorowych pozyskanych z obrazu orofotomapy i będąca odpowiednikiem powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach działki ewidencyjnej) kwalifikuje się do objęcia płatnościami. Na pozostałej powierzchni stwierdzono występowanie terenów, które nie kwalifikują się do objęcia płatnościami." W uzasadnieniach decyzji obu instancji brak jest wyjaśnienia dlaczego pozostałe tereny ( poza obszarem [...] ha) nie kwalifikują się do objęcia płatnościami. Wyjaśnienie tych kwestii powinno bezwzględnie znaleźć się w każdej decyzji odmawiającej płatności, ze względu na fakt, iż część terenów nie kwalifikuje się do przyznania płatności. Rolnik wnioskujący o przyznanie płatności powinien zostać szczegółowo poinformowany , które z jego działek rolnych (ew. które konkretnie części działek) i dlaczego nie kwalifikują się w ocenie organu orzekającego do przyznania płatności. Samo stwierdzenie bez uzasadnienia, że działki nie kwalifikują się do przyznania płatności powoduje, że decyzja jest wydana z naruszeniem przepisu art. 107 §3 i art.8 k.p.a. Ponadto takie braki w uzasadnieniu decyzji uniemożliwiają Sądowi merytoryczną ocenę rozstrzygnięcia dokonanego przez organy orzekające. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Kierownik Biura stwierdził , że jedynie obszar użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. objęty jest systemem jednolitej płatności obszarowej państwa członkowskiego. Sąd wskazuje , że będące przedmiotem tego postępowania płatności ONW nie są jednolitymi płatnościami obszarowymi. Jednolita płatność obszarowa to zgodnie z definicją zawartą w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.Nr 35,poz.217 ze zm.) jednolita płatność obszarowa, o której mowa w art.143b ust.1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001,, czyli płatność w ramach wsparcia bezpośredniego. Natomiast płatności ONW nie są płatnościami w ramach wsparcia bezpośredniego i zostały uregulowane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju obszarów Wiejskich oraz w prawidłowo przywołanym przez organy orzekające Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach Gorskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz.Nr 40, poz,329 ze zm.). Sąd wskazuje również, że w decyzjach organów obu instancji napisano, że zgodnie z art.24 ust.1 lit c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza działkę referencyjną. Nie kwestionując samego stwierdzenia o niemożności dokonania płatności na rzecz obszarów wykraczających poza działkę referencyjną, należy wskazać, że przywołany przepis odnosi się do kontroli krzyżowych i brzmi: Kontrole administracyjne opisane w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym. Kontrole te dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych, oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich. Rozporządzenie (WE) nr 796/2004 zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2010 r. przez rozporządzenie (WE) nr 1122/2009, którego art. 86 stanowi, że rozporządzenie to stosuje się nadal w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r., a odesłania do rozporządzenia (WE) nr 796/2004 traktuje się jako odesłania do rozporządzenia 1122/2009 i odczytuje zgodnie z tabelą korelacji zawartą w załączniku II. Do rozpoznawanej sprawy zastosowanie miało rozporządzenie 796/2004. Nawet jednak odczytując treść art.24 ust.1 lit.c zgodnie z tabelą korelacji rozporządzenia 1122/2009 , zgodnie z którą przepisowi art.24ust.1lit. c odpowiada przepis art.28 ust. 1 lit c rozporządzenia 1122/2009, nie można w nim odnaleźć treści przywołanej w uzasadnieniach decyzji . Art.28 (zatytułowany kontrole krzyżowe) ust.1lit.c rozp. 1122/2009 brzmi: Kontrole administracyjne, o których mowa w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrywanie za pomocą narzędzi informatycznych, w tym kontroli krzyżowych, które: dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy. Rozpoznając sprawę ponownie organ orzekający wyjaśni również przyczyny, dla których w zaskarżonej decyzji stwierdzono inną powierzchnię kwalifikującą do dopłat niż na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2010 r. w związku z wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. W związku z powyższym, uznając, iż w rozpoznanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.