V SA/Wa 2788/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2008 r. sprawy ze skargi F.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oddala skargę. Przedmiotem skargi z [...] października 2007 r. (data wpływu do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) wniesionej przez F.K. jest decyzja z dnia [...] października 2007 r., wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych, utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2007 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z [...] lipca 2007 r. F.K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Podniósł, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Wyjaśnił, że jedynym źródłem utrzymania jego oraz jego żony jest świadczenie emerytalne jakie skarżący otrzymuje. Wskazał, że znaczna część dochodu jest przeznaczana na lekarstwa, ponieważ oboje z żoną znajdują się pod stałą opieką lekarską. Dodatkowo z emerytury pokrywane są również wydatki związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego. Decyzją z [...] sierpnia 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, odmówił F.K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji powołano treść art. 28 ust. 2, 3 i 3a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) wskazując jednocześnie, że zgromadzone w sprawie materiały nie potwierdzają trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy. Zainteresowany posiada bowiem stałe źródło dochodu w postaci świadczenia emerytalnego ([...] zł netto) możliwa jest więc stopniowa spłata zadłużenia. Ponadto zobowiązany nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, spłata należności pozbawiłaby jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. We wniosku z [...] września 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, F.K. wyjaśnił, iż zadłużenie powstało w związku z jego niewiedzą i niedopatrzeniem, nie złożył bowiem stosownych dokumentów zgłoszeniowych (ZUS ZFA, ZUS ZZA) i dokumentów wyrejestrowujących działalność gospodarczą (ZUS ZWPA, ZUS ZWUA). Zaznaczył ponadto, że opłacił składkę zdrowotną za okres, w którym działalność gospodarczą wykonywał. Zaległość dotyczy bowiem 30 miesięcznego okresu, w którym działalności gospodarczej nie prowadził. Decyzją z [...] października 2007 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Rozpatrując ponownie sprawę, organ odwoławczy wskazał, iż przede wszystkim wzięto pod uwagę dochód przypadający na członka rodziny skarżącego - [...] zł - który po uwzględnieniu wydatków wynosi [...] zł na osobę. W związku z powyższym dochód gospodarstwa domowego zainteresowanego jest wyższy od określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 oraz 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Wyjaśniono również, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności ma charakter uznaniowy co oznacza, iż organ, nawet w przypadku zaistnienia przesłanek warunkujących umorzenie należności, może lecz nie musi ich umorzyć. Odnosząc się do kwestii, wskazanej przez skarżącego przyczyny powstania zadłużenia, Prezes Zakładu wyjaśnił, iż nieznajomość przepisów prawa nie może być podstawą umorzenia zaległości. Ponadto w dniu [...] sierpnia 2004 r. [...] Oddział Narodowego Funduszu Zdrowia wydał decyzję stwierdzającą, iż zainteresowany podlegał ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie od [...] roku do [...] roku z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Ponieważ ww. decyzja była decyzją prawomocną obowiązek złożenia dokumentów zgłoszeniowych i rozliczeniowych za okres objęty decyzją był bezsporny. Organ wskazał, iż skarżący powyższego obowiązku nie wykonał, a stosowne dokumenty (zgłoszeniowe i wyrejestrowujące) zostały złożone dopiero 13.12.2004 r. Natomiast złożone dokumenty rozliczeniowe dotyczyły jedynie poszczególnych okresów objętych decyzją z [...] sierpnia 2004 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie F.K. zarzucił zaskarżonej decyzji brak wszechstronnej i wnikliwej oceny podniesionych przez niego okoliczności. Wskazał, że wraz z żoną są osobami w podeszłym wieku i schorowanymi. Wydatki ponoszone na leki to kwota ok. [...] zł. Oprócz tego skarżący pokrywa koszty badań i wizyt u specjalistów. Suma jaka pozostaje na utrzymanie gospodarstwa domowego ([...] zł na osobę) nie zapewnia godnych warunków życia. Ponadto F.K. wyjaśnił, iż nie kwestionuje on istnienia obowiązku zapłaty zaległych składek, jednakże w jego ocenie zachodzą przesłanki do umorzenia należności, wskazane w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, a więc badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 1998 r., 137, poz. 887 ze zm.) oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, iż granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku skarżącego z [...] lipca 2007 r., którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Wobec treści wniosku skarżącego, wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miał - w szczególności - przepis art. 28 w związku z art. 32 u.s.u.s., który stanowi, że przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne znajdują odpowiednie zastosowanie także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz do składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie z treścią wymienionego art. 28 ust. od 1 do 4 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia zadłużenia powstałego wobec ZUS. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Z kolei, w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 wymienionego rozporządzenia, także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście, gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Jak już powyżej zaznaczono, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz ZUS, który może - ale nie musi - je umorzyć. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Mając powyższe na względzie - zdaniem Sądu - Prezes Zakładu prawidłowo uznał, iż okoliczności rozpatrywanej sprawy nie uzasadniają w sposób dostateczny i jednoznaczny zastosowania przepisów omawianego rozporządzenia. Dokonując takiej oceny, organ wziął pod uwagę, jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. dokumenty złożone przez skarżącego oraz podniesione przez niego okoliczności. Organ odwoławczy uwzględnił przede wszystkim sytuację materialną skarżącego, wskazując, iż posiada on stałe źródło dochodu w postaci świadczenia emerytalnego. Jak bowiem wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału, F.K. otrzymuje emeryturę w wysokości [...] zł netto, która stanowi jedyny dochód zainteresowanego oraz jego żony. Od lipca 2007 r. z pobieranego świadczenia prowadzona jest egzekucja z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne. W sierpniu i wrześniu 2007 r., tytułem egzekucji potrącona została kwota [...] zł. W związku z powyższym do dyspozycji dwuosobowego gospodarstwa domowego pozostaje kwota [...] zł netto miesięcznie. Jednocześnie wskazać należy, iż wydatki związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego wynoszą ok. [...] zł. Wydatki związane z zakupem leków to kwota [...] zł miesięcznie. Wnioskodawca podniósł również, iż pokrywa koszty badań oraz wizyt u specjalistów, jednakże jak wynika ze zgromadzonego przez organ materiału dowodowego w aktach sprawy brak stosownych dokumentów potwierdzających wydatki związane z wizytami lekarskimi, czy koniecznością przeprowadzenia odpłatnych badań. Prezes Zakładu wskazał również na fakt, iż wnioskodawca zaciągnął pożyczkę, którą zobowiązany jest zwrócić w [...] ratach po [...] zł. miesięcznie. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ odwoławczy podkreślił, iż po uwzględnieniu wszystkich wydatków ponoszonych przez zobowiązanego (utrzymanie mieszkania, leki, spłata pożyczki), które wynoszą [...] zł, na utrzymanie 2 osobowego gospodarstwa domowego pozostaje kwota ok. [...] zł, czyli [...] zł na osobę. Wskazano jednocześnie, że w stosunku do zainteresowanego nie została stwierdzona całkowita nieściągalność zadłużenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego lub Komornika Sądowego (art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.), przeciwnie wręcz, - jak bowiem zauważono powyżej - w sierpniu i wrześniu 2007 r., tytułem egzekucji potrącona została kwota [...] zł. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, należy zgodzić się ze stanowiskiem reprezentowanym przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, iż skarżący nie udowodnił, aby w jego przypadku zachodziły okoliczności, które w razie uiszczenia zaległych składek skutkowałyby brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. W aktach spraw brak bowiem dokumentów potwierdzających, że obowiązek uiszczenia składek pociągnie za sobą zbyt ciężkie skutki dla skarżącego i jego rodziny. Biorąc zatem pod uwagę, że skarżący posiada stałe źródło dochodu w postaci świadczenia emerytalnego oraz okoliczność, iż w stosunku do zobowiązanego prowadzona jest skuteczna egzekucja, uznać należy, że nie jest dowolnym wniosek organu, iż w przypadku skarżącego nie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie wnioskowanej ulgi. Sąd po wnikliwej analizie zgromadzonego w sprawie materiału doszedł do przekonania, iż organ w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, odniósł się do wszystkich podniesionych okoliczności i dowodów, uzasadniając przy tym swoje stanowisko w sprawie, w kontekście przesłanek uregulowanych w art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 cyt. rozporządzenia. Z wymienionych wyżej powodów nie można uznać za uzasadnione zarzutów skargi sprowadzających się do naruszenia § 3 ww. rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie wykazał, że uregulowanie zaległych składek uniemożliwiłoby zobowiązanemu i jego rodzinie zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślić również należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są ponadto objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek uznając, że rozstrzygnięcie o umorzeniu całości wnioskowanych należności byłoby przedwczesne, to podjęte w ramach uznania administracyjnego - negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie - nie może być uważane za dowolne. Dodatkowo, każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku sygn. akt III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Pomimo, iż pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Konkludując Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, które mogłyby mieć wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Prezes Zakładu, dokonując oceny okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy i uzasadniając swoje stanowisko w kontekście, mających tu zastosowanie przepisów art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 cyt. powyżej rozporządzenia, nie wykroczył poza granice uznania administracyjnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.