V SA/Wa 279/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Protokolant starszy specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2011r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym; 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Finansów z [...] listopada 2011 r. nr [...] o uchyleniu w całości postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z [...] października 2011 r. nr [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, które zostało wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na podstawie tytułu wykonawczego z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] wystawionego przez Marszałka Województwa [...], obejmującego opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, wszczęta została przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] egzekucja administracyjna w stosunku do Gminy Miasta [...]. Postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. organ egzekucyjny rozpatrzył zarzuty Zobowiązanej Gminy uznając je za nieuzasadnione. Pismem z 24 maja 2011 r. Gmina Miasta [...] wystąpiła z wnioskiem stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...], powołując się na nieuwzględnienie zarzutu w przedmiocie niewłaściwości organu egzekucyjnego. W ocenie Gminy, skoro starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) jest właściwy do ustalenia opłaty rocznej za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, to organem egzekucyjnym jest właśnie ten organ, co wynika z art. 19 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej: u.p.e.a.). Postanowieniem z [...] października 2011 r. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] w przedmiocie zgłoszonych zarzutów. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca podtrzymała argumenty zgłoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia organu egzekucyjnego. Minister Finansów postanowieniem z [...] listopada 2011 r. uchylił w całości postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z [...] października 2011 r. i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że powodem przytoczonego wyżej rozstrzygnięcia była konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wydania rozstrzygnięcia zgodnie z wyrokiem sądu administracyjnego w przedmiocie stanowiska wierzyciela, wydanego w przedmiotowej sprawie. Gmina Miasta [...] zaskarżyła bowiem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] lutego 2011 r. utrzymującego w mocy postanowienie Marszalka Województwa [...] z [...] października 2010 r. o uznaniu zarzutów za bezzasadne. Wyrokiem z 18 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 323/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność postanowień organu pierwszej i drugiej instancji, w uzasadnieniu wskazując, że organem właściwym do ustalenia opłaty rocznej za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest Prezydent Miasta (...). Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych "właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych w mieście jest prezydent Miasta (...)" (od 1 stycznia 1999 r.) W tej sytuacji skoro Prezydent Miasta (...) jest właściwy do ustalenia opłaty jest on zarazem zgodnie z art. 19 § 2 u.p.e.a. organem właściwym do egzekucji ustalonych przez siebie należności pieniężnych. W związku z powyższym Minister Finansów zalecił, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien zatem ustalić prawomocność ww. wyroku WSA w Rzeszowie i ponownie rozpatrzyć wniosek o stwierdzenie nieważności, uwzględniając twierdzenia sądu administracyjnego w przedmiocie wskazania organu egzekucyjnego właściwego do prowadzenia egzekucji administracyjnej opłat za wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wprawdzie powołany przepis stanowi tylko o organie, którego działanie było zaskarżone, jednakże z istoty kontroli sądowej, wynika, że związanie oceną prawną sądu w rozumieniu tych przepisów obejmuje nie tylko organ, którego działanie było przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia. Gmina Miasta [...] 28 grudnia 2011 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Finansów wnosząc o stwierdzenie jego nieważności w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy jest jasny a prawomocność wyroku w innej sprawie nie jest okolicznością mającą jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie m.in. niniejszej sprawy. Zarzuciła także, że powołanie się w zaskarżonym postanowieniu na art. 153 p.p.s.a. jest nieporozumieniem, a organ uchyla się od merytorycznego stanowiska w sprawie, bowiem sprawa stanowiska wierzyciela co do uznania zarzutów do tytułu wykonawczego jest sprawą odrębną od sprawy nieważności samego postanowienia organu egzekucyjnego o uznaniu zarzutów za bezzasadne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie organu II instancji uchylające – w trybie art. 138 § 2 k.p.a. – postanowienie I instancyjne i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 k.p.a. Brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak należy zauważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 K.p.a. Przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Z tego też względu niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie tego przepisu i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08,pub. www.nsa.gov.pl). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6 z 10 stycznia 2011, poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Zdaniem Sądu skarżąca trafnie zarzuca, że w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność uchylenia postanowienia organu I instancji. Przede wszystkim wskazać należy, że ustalenie czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 18 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 323/11 jest prawomocny – pomijając kwestię jego związania przez organ – jest czynnością przystępną, którą organ odwoławczy mógł dokonać we własnym zakresie. Niemniej jednak Sąd stwierdza, że Minister Finansów miał ustalony stan faktyczny sprawy w sposób bezsporny, a w związku z tym powinien był rozpoznać zażalenia skarżącej w sposób merytoryczny. Tym samym Minister Finansów wydając zaskarżone postanowienie naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) poprzez nierozstrzygnięcie sprawy merytorycznie. Wydane przez organ odwoławczy orzeczenie miało charakter kasacyjny, pomimo braku przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.