V SA/Wa 2790/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Protokolant - Urszula Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2009 r. ze skargi K G na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. oddala skargę Przedmiotem skargi z 9 września 2008 r. wniesionej przez K G jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S Nr [...] z dnia [..] czerwca 2008 r. o odmowie przyznania płatności bezpośrednich z tytułu jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej oraz nałożeniu sankcji w okresie trzech lat kalendarzowych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] 05.2006 do Biura Powiatowego ARiMR w S wpłynął wniosek K G o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. We wniosku producent zadeklarował następujące działki rolne: * A o powierzchni [...] ha JPO i UPO (położona na działce ewidencyjnej nr [...] ) * B o powierzchni [... ha JPO i UPO (położona na działce ewidencyjnej nr [...] ) * C o powierzchni [...] ha JPO i UPO (położona na działce ewidencyjnej nr [...] ) * D o powierzchni [...] ha JPO i UPO (położona na działce ewidencyjnej nr [...] ) * E o powierzchni [...] ha JPO i UPO (położona na działce ewidencyjnej nr [...]) * F o powierzchni [...] ha JPO i UPO (położona na działce ewidencyjnej nr [...]) * G o powierzchni [...] ha JPO i UPO (położona na działce ewidencyjnej nr [...] ) * J o powierzchni [...] ha JPO i UPO (położona na działce ewidencyjnej nr [...]) * Ł o powierzchni [...] ha JPO i UPO (położona na działce ewidencyjnej nr [...]) przy czym powierzchnia działki rolnej Ł została podana w korekcie wniosku z dnia [...] .08.2006 r. W trakcie kontroli kompletności wniosku stwierdzono nieprawidłowości dot. działek nr[...] . W związku z powyższym w dniu [...] sierpnia 2006 r. wystosowano do wnioskodawcy wezwanie do usunięcia braków wniosku. W dniu [...] sierpnia 2006 w odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca złożył korektę, wniosku, w której wyjaśnił stwierdzone nieprawidłowości. Następnie w trakcie kontroli. administracyjnej wniosku stwierdzono kolejne nieprawidłowości dot. działki nr [...] (działka rolna G) i nr [...](działka rolna F). W przypadku działki nr [...] stwierdzono, iż działka o takim numerze nie znajduje się w ewidencji gruntów obrębu R , natomiast działka [...] została zadeklarowana do płatności przez innego producenta. Wobec powyższego w dniu [...].09.2006 do wnioskodawcy wystosowano kolejne wezwanie do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca złożył w dniu [...] września 2006 r. korektę wniosku, w której nie wyjaśnił zaistniałych nieprawidłowości. W dniu [...] września 2006 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została kontrola na miejscu przy której obecny był beneficjent. Skontrolowane zostały trzy działki rolne E, F i G. Kontrola potwierdziła istnienie deklarowanych działek: E - o powierzchni [...] ha położonej na działce ewidencyjnej [...] F - o powierzchni [...] ha położonej na działce ewidencyjnej [...] , G - o powierzchni [...] położonej na działce ewidencyjnej [...] , Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S odmówił przyznania płatności do gruntów rolnych z sankcjami w okresie kolejnych trzech lat kalendarzowych z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości dotyczące działek zadeklarowanych przez wnioskodawcę. W wyniku złożonego odwołania decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [.. ] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] maja 2008 do wnioskodawcy wystosowano wezwanie do złożenia wyjaśnień i przedstawienia aktualnych wypisów z ewidencji gruntów i budynków dla działek o nr [...] z uwagi na fakt, iż według danych z systemu informatycznego ARiMR działka nr [...] nie znajduje się w ewidencji gruntów obrębu R, działka nr [...] jest deklarowana przez innego producenta we wniosku o płatności, a pozostałe działki mają inne powierzchnie całkowite. W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] maja 2008 K G poinformował, iż jest właścicielem działek o nr [...] na podstawie aktu notarialnego nr [...] . Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S odmówił przyznania płatności bezpośrednich z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz nałożył sankcję w wysokości [...] zł. Ponadto organ odmówił przyznania płatności bezpośrednich z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej oraz nałożył sankcję w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji w oparciu o informacje i wypisy otrzymane z Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w S organ wskazał, iż działka nr [...] nie występuje w rejestrach gruntów wsi R. Po jej podziale w roku 1998 na działki [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha, działka nr [...] została wykupiona aktem notarialnym Nr [...] przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w S, siedziba w S działającym w imieniu Skarbu Państwa i stanowi własność Skarbu Państwa, natomiast działka nr [...] stanowi własność J B. Ponadto zaznaczył, iż działka nr [...] stanowi wyłączną własność J B i jej powierzchnia całkowita wynosi [...] ha, pozostałe działki mają następujące powierzchnie całkowite: [...] — [...] ha; [...] ha; [...] ha; [...] – [...] ha; [...] — [...] ha. Organ podniósł, iż działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa a jej użytkownikiem jest Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w S, siedziba S. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR powołał się także na treść wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r. w dotyczącym skargi K G na bezczynność Starosty Powiatu S w przedmiocie założenia ewidencji budynków, w którym to wyroku stwierdzono, iż K G jest właścicielem gospodarstwa rolnego, położonego we wsi R gmina C na podstawie aktu notarialnego Nr [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w W z dnia [...] października 1995 r. w sprawie o dział spadku i zniesienie współwłasności i składającego się z działek o nr[...] . W związku z powyższym organ stwierdził, iż akt notarialny nr [...] nie jest jedynym dokumentem regulującym własność działek deklarowanych we wniosku o płatności. Ponadto wskazał, iż zmiany w zakresie własności wynikające z postanowienia sądowego z dnia [..] października 1995 r. (sygn. akt[...] ) zostały wprowadzone do rejestru gruntów i na tej podstawie w wypisach z rejestru gruntów J B figuruje jako wyłączny właściciel działki o nr [...] , natomiast K G jako wyłączny właściciel działek o nr [...] . Organ powołał się także na zawarte w aktach sprawy oświadczenie J B, z dnia [...] listopada 2006 r. w sprawie przyznania jej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 (znak sprawy [...] ), iż działka nr [...] jest przez nią uprawiana, które potwierdziła B M oraz T B, a także sołtys wsi. R J L. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR podniósł także, iż w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 13 listopada 2007 r. wydanego w sprawie płatności z tytułu ONW na rok 2005 zawarto informację, iż K G przyznał na rozprawie, że działka nr [...] nie była przez niego użytkowana. W związku z powyższym organ stwierdził, iż płatność przysługuje wnioskodawcy do następujących działek rolnych zadeklarowanych we wniosku: * A - powierzchnia [...] ha; B - powierzchnia [... ha; - D - powierzchni [... ha; * E - powierzchnia [...] ha; * Ł - powierzchnia [...][ ha; których łączna powierzchnia wynosi [...] ha. Organ wykluczył z płatności działki rolne G - o powierzchni [...] ha i F - o powierzchni [...] ha o łącznej powierzchni [...] ha; z uwagi na ustalenie, iż działka nr [...], na której została zadeklarowana działka G nie istnieje w ewidencji gruntów, a działka nr [...] , na której została zadeklarowana działka rolna F nie jest własnością K G i nie jest przez niego użytkowana. Zaznaczył, iż nie uwzględnił działki C oraz J, ponieważ stanowią obszar poniżej [...] ha. - " Organ zaznaczył, iż wnioskodawca nie był posiadaczem działki nr[...] , którą zadeklarował we wniosku. Podkreślił, iż wnioskodawca zadeklarował we wniosku działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha, zaś w trakcie kontroli administracyjnej stwierdzono powierzchnię użytków rolnych [...] ha. W związku z powyższym różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wyniosła [...] %. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, iż deklarowanie przez wnioskodawcę we wniosku działki nr [...] , która de facto nie istnieje w ewidencji gruntów jest działaniem celowym i nie stanowi oczywistej pomyłki. Podkreślił, iż wnioskodawca twierdzi, iż działka o nr [...] istnieje, w związku z powyższym uznał, iż z punktu widzenia wnioskodawcy nie może być mowy o żadnej pomyłce. Ponadto uznał za celowe działanie deklarowanie we wniosku działki nr [...] , której jak sam wnioskodawca przyznaje i potwierdza to materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie użytkował. Pismem z dnia [..] lipca 2008 r. K G złożył odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu pisma zakwestionował postanowienie sądowe z dnia [...] października 1995 r. (sygn. akt [...] ) w sprawie o dział spadku i zniesienie współwłasności nieruchomości rolnej. Wniósł o nie powoływanie się na to postanowienie . Zaznaczył, iż na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego zawartej aktem notarialnym [...] otrzymał od swej matki udział [...] części nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha wraz z działką o nr [...] , którą zbyto na podstawie umowy dożywocia. Podkreślił, iż w wyniku wywłaszczenia [...] ha jest współwłaścicielem nieruchomości o powierzchni [...] ha, w której jego udział wynosi [...] ha, zaś udział J B w/w nieruchomości wynosi [...] ha. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S Nr [...] dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Pismem z dnia [...] września 2009r. K G wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie . W treści skargi ponownie wskazał, iż na podstawie aktu notarialnego [...] jest posiadaczem gruntów o powierzchni [...] ha wraz budynkami na działce nr [...] o powierzchni [...] ha. Zaznaczył, iż jest współwłaścicielem w wymiarze [...] działek [...] oraz działki nr [...] o powierzchni [...] ha . Podkreślił, iż z powodu niezgodności z treścią aktu notarialnego [...] nie odbiera wezwania do zapłaty podatku rolnego z Urzędu Gminy C. Podniósł, iż z postanowienie Sądu Rejonowego w W z dnia [...] października 1995 r. (sygn. akt [..] ) w sprawie o dział spadku i zniesienie współwłasności jest niezgodne z prawem. Pismem z dnia 30 października 2008 r. skarżący ponownie wskazał na swój stan posiadania działek wymienionych w treści skargi. Odnosząc się do postanowienia z dnia [...] października 1995 r. (sygn. akt[...] ) dotyczącego podziału majątku spadkowego, zaznaczył, iż w skład masy spadkowej wchodziły nieruchomości o powierzchni [...] ha fizycznych, których był współwłaścicielem w [...] całości. Przypadają mu zatem nieruchomości o powierzchni [...] ha, w tym działka o nr[...] . Zaznaczył, iż działka o numerze [...] jest wymieniona w akcie notarialnym [...] . Ponadto powinien być właścicielem działki nr [....]. Wskazał, iż J B jako współwłaścicielowi majątku spadkowego przypada [...] ha w/w nieruchomości. Skarżący przyznał też , iż działkę o nr [...] użytkuje J B. W kolejnych pismach Skarżący po raz kolejny powtarzał w/w argumenty. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej – p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały wpływ na tę ocenę. Kierując się powyższymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Złożony w maju 2006 r. wniosek Skarżącego o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych podlegał rozpatrzeniu według zasad wynikających z ustawy z [...] .12.2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Ustawa ta nie obowiązywała w dacie wydawania decyzji pierwszoinstancyjnej tj. [...] .06.2008 r. oraz drugoinstancyjnej tj. [...].08.2008r. ale jej przepisy miały zastosowanie w czasie wydawania decyzji, albowiem - mimo uchylenia z dniem 27.02.2007 r. ustawy z 18.12.2003 r. w związku z wejściem w życie nowej ustawy z dnia 26.01.2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie nowej ustawy, stosować należało przepisy dotychczasowe (patrz: art. 53 ust. 1 ustawy z 26.01.2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217). Mający zastosowanie w sprawie przepis art. 2 ust. 1 ustawy z 18.12.2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru stanowił, iż płatności przysługują osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Ponieważ ustawa nie zdefiniowała samodzielnie pojęcia "posiadanie", a jest to termin prawa cywilnego, dla określenia jego znaczenia na użytek spraw dotyczących przyznania płatności do gruntów rolnych, należało sięgnąć do znaczenia tego pojęcia wypracowanego przez kodeks cywilny. W świetle art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie nie jest prawem, ani uprawnieniem; jest stanem faktycznym, pozostającym pod ochroną prawną, nawet, jeżeli jest bezprawne. W okolicznościach niniejszej sprawy organy obu instancji prawidłowo uznały, iż Skarżący nie był w 2006 r. w posiadaniu gruntów rolnych oznaczonych jako działki F ( położonej na działce ewidencyjnej [...]) oraz G ( położonej na działce ewidencyjnej [...]) , o dopłaty, do których wystąpił – działka [...]została zgłoszona przez innego producenta, zaś działka [...]nie figuruje w ewidencji gruntów . Organ w toku postępowania ustalił też, iż działka G istnieje, jest położona na działce ewidencyjnej [...]i została zadeklarowana przez innego producenta ( także tak jak i [...] przez siostrę Skarżącego J B). Sam K G przyznał, że działki F i G użytkuje J B, jednak zaznaczył, że czyni to bezprawnie. Konsekwencją bezspornego w sprawie faktu, że grunty rolne objęte wnioskiem o dopłaty na rok 2006, nie były użytkowane przez Skarżącego, musiała być odmowa przyznania płatności środków unijnych. jak również nałożenie na niego obligatoryjnych sankcji finansowych z tytułu zawyżenia zadeklarowanej do płatności powierzchni gruntów. Organy administracji orzekające o dopłatach do gruntów rolnych finansowanych ze środków unijnych, miały bowiem obowiązek stosowania przepisów Rozporządzenia Komisji Europejskiej z dnia 29.10.2004 r. określającego szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. UE. L. Nr 345, poz. 1). Artykuł 138 tego rozporządzenia określa zaś precyzyjnie i wiążąco wysokość potrąceń do odjęcia z wypłat pomocy, do których rolnik będzie uprawniony na podstawie wniosków składanych w ciągu 3 kolejnych kalendarzowych lat, w sytuacji ustalenia różnicy między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem posiadanych gruntów rolnych przekraczającej 50 %. W świetle zapisu rozporządzenia w opisanej sytuacji rolnik jest wykluczany z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym, zaś kwota ta jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę. Niewątpliwym natomiast w niniejszej sprawie jest istniejący konflikt pomiędzy Skarżącym a J B dotyczący wyżej wymienionych działek. Powyższe spory rozstrzygane są jednak w odrębnym postępowaniu prowadzonym przed sądem powszechnym. Zadaniem ARiMR nie jest rozstrzyganie sporów między wnioskodawcami a jedynie ustalenie, kto jest posiadaczem spornych działek oraz spełnia wymogi związane z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Godzi się też zauważyć, iż celem ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych jest finansowe wspieranie producentów rolnych, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne, chociaż nie są ich właścicielami (wyrok w sprawie II SA/Bk 718/04 z dnia 12.07.2005 r., w sprawie II SA/Bk 1107/05 z dnia 20 kwietnia 2006 r.). Stąd poprzez złożenie wniosku o przyznanie płatności oraz prowadzenie w związku z tym postępowania wyjaśniającego nie można domagać się modyfikacji danych zawartych w aktach własności, w ewidencji gruntów i budynków oraz księgach wieczystych. Reasumując w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, postępowanie poprzedzające wydanie decyzji zostało prawidłowo przeprowadzone, a organy administracji orzekające w sprawie działały zgodnie z przyznanymi ustawowo kompetencjami. Powyższe uzasadniało oddalenie skargi. Stąd orzeczono jak w sentencji (art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270).