V SA/Wa 2790/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2011 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Ministra Finansów z dnia ... września 2010 r. nr ... w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dotacji pobranej w nadmiernej wysokości; Uchyla zaskarżoną decyzję W dniu ... sierpnia 2006 r. Samorząd Województwa ... (instytucja wdrażająca) zawarł umowę ze Starostwem Powiatowym w ... (beneficjent) nr ... o dofinansowanie Projektu scalania gruntów wsi ... gmina ..., powiat ..., województwo ..., realizowanego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego: Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006. Na podstawie powyższej umowy przyznano beneficjentowi dofinansowanie w kwocie ... zł – kwota ta została zmieniona aneksem nr 2 z dnia ... października 2007 r. do umowy na kwotę ... zł. W latach 2006-2008 na poczet prac scaleniowych dla powiatu ...ego została przekazana łączna kwota ... zł. W dniu ... listopada 2007 r. Starosta ... zobowiązał się do zwrotu różnicy między kwotą środków otrzymanych z budżetu państwa w przypadku nie uznania refundacji całości wydatków poniesionych na realizację projektu przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W dniach ... kwietnia 2007 r., ... marca 2008 r. i ... listopada 2008 r. dokonał zwrotu kwoty objętej refundacją w łącznej wysokości ... zł. W końcowym rozliczeniu projektu Wydział Finansów i Budżetu ... Urzędu Wojewódzkiego w ... ustalił, że zwrócona w ramach refundacji kwota była mniejsza o ... zł niż kwota pobrana w ramach finansowania wyprzedzającego, a wszczęte w dniu ... marca 2010 r. postępowanie administracyjne potwierdziło, że część dotacji została pobrana w nadmiernej wysokości. Decyzją z dnia ... czerwca 2010 r. Nr ... Wojewoda ... nakazał zwrot do budżetu państwa dotacji w kwocie ... zł łącznie z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. W wyniku postępowania odwoławczego Minister Finansów decyzją z ... września 2010 r. Nr ... utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyjaśnił, że decyzja Wojewody została prawidłowo wydana, strony właściwie oznaczone w jej sentencji, a powiat ... bez wątpienia jest stroną postępowania. Wskazał, że wprawdzie organ pierwszej instancji powinien był powołać przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) zamiast ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240 z późn. zm.), jednak nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ stwierdził, że powiat ... pobrał dotację w wyższej wysokości, niż to wynikało z zapisów umowy z dnia ... sierpnia 2006 r., zatem zgodnie z art. 145 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. ta część dotacji w kwocie ... zł podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję strona wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych poprzez przyjęcie, iż powiat ... pobrał w nadmiernej wysokości dotację z budżetu państwa, 2. art. 3 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., Nr 178 poz. 1749 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że scalanie gruntów we wsi ... w części niesfinansowanej na podstawie umowy nr 61411-UM 4300012/06 podlega sfinansowaniu w jakiejkolwiek części ze środków własnych powiatu, a nie ze środków budżetu państwa, 3. art. 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący a tym samym nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieustalenie faktycznej kwoty dotacji i okoliczności, w jakich kwoty dotacji zostały przekazane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Oceniając - w powyższym kontekście - treść skargi wskazać trzeba, że zasługuje ona na uwzględnienie , albowiem istotnym naruszeniem procedury administracyjnej dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie powiadomienia Skarżącej, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości, przed wydaniem decyzji w Organie II instancji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony (art. 147 k.p.a.)- vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 85, teza 5. Niezależnie od argumentacji skargi podnieść trzeba, iż art.10 k.p.a, wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez Organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś art. 81 k.p.a, okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności pozostawać z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. Organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania decyzji. Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne organu. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje - stosownie do art. 10 k.p.a. - w zakresie prawa do obrony uprawnienie tejże do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w zakresie konsekwencji vide treść art. 81 k.p.a.). Gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu we wskazanych czynnościach skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – vide wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 roku, ISA/Lu 652/97, niepublikowany. Pogląd ten jest akceptowany w najnowszej literaturze, albowiem nadal przyjmuje się, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania, niezależnie od tego czy miało wpływ na treść decyzji (vide G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 131). W niniejszej sprawie - przed wydaniem decyzji w II instancji – treść art. 10 §1 k.p.a. w ogóle nie miała zastosowania. V. W kwestii argumentacji zawartej w piśmie Ministra Finansów z dnia 24.05.2011 r. wskazać należy podnieść, że strona skarżąca – w ramach postępowania odwoławczego – gdyby zastosowano art. 10 k.p.a. miałaby możliwość zapoznania się z aktami sprawy i z treścią pisma Wojewody ... z dnia ...07.2010 r. Naruszono tym samym zasadę audiatur et altera pars. Trzeba wyraźnie zaznaczyć, iż odstępstwo od zasady art. 10 §1 k.p.a. jest przewidziane z racji zaistnienia okoliczności wskazanych w §2 tego przepisu. Na tę okoliczność powinna zostać sporządzona adnotacja - §3 tego przepisu, której w aktach brakuje. W kwestii poglądów wyrażonych w judykaturze wskazać należy, iż uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 25.04.2005 r., FPS /04, ONSAWSA 2005, nr 4, poz. 66 nie może mieć zastosowania bo dotyczy przepisu art.200 Ordynacji podatkowej. Pozostałe judykaty nie mogą mieć w sprawie zastosowania, albowiem wkraczają w domenę ustawodawcy; przepis art. 10 k.p.a. jest bardzo precyzyjny i w §2 wyraźnie wskazano wyjątki. Te zaś – co istotne – nie wolno interpretować rozszerzająco tak sądom, jak też organom stosującym prawo w praktyce. Gdyby wolą ustawodawcy było to, aby nie powiadamiać strony przed wydaniem decyzji odwoławczej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy jeżeli organ nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, a tylko ocenił te dowody, które zostały już zebrane przez Organ I instancji, to taki zapis zawarłby w art.10 §2 k.p.a. Skoro takiego wyjątku nie skodyfikowano, to nie można go wprowadzić orzecznictwem. VI. Mając na uwadze powyższe należało – stosownie do art. 145 pkt 1 b) p.p.s.a. – orzec jak w wyroku. Przedwczesne jest – na obecnym etapie postępowania – odnoszenie się do treści argumentacji podnoszonej w skardze. Podstawą zaś rozstrzygnięcia jest naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.