V SA/Wa 2799/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. (dalej jako Dyrektor ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. (dalej jako Kierownik ARiMR) nr 0144-[...] z [...] maja 2016 r. w sprawie przyznania M.S. płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych: M.S. złożył w dniu [...] maja 2015 r. w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (OB.), o przyznanie płatności z ograniczeniami naturalnymi i innymi szczególnymi ograniczeniami oraz o przyznanie płatności rolnośrodowiskowo-klimatycznej wraz z załącznikami graficznymi. We wniosku OB zadeklarowano powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą 10,60 ha. Po przeprowadzeniu w dniu 9 maja 2016 r. kontroli administracyjnej stwierdzono błędy przekroczenia powierzchni deklarowanej w stosunku do uprawnionej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) o 3,89 ha tj. działki rolnej B, położonej na działce ew. nr [...], obręb geodezyjny K., gmina G., powiat [...] (pow. stwierdzona 3,99 ha) oraz działki rolnej C, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], obręb geodezyjny K., gmina G., powiat [...] (pow. stwierdzona 0,72 ha). W dniu [...] maja 2016 r. Kierownik ARiMR wydał decyzję w sprawie przyznania wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego tj. odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz płatności redystrybucyjnej i nałożył sankcję do obu płatności oraz przyznał wnioskodawcy płatność za zazielenienie. Jak wyjaśniono w treści uzasadnienia wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek położonych na obszarze OB. zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w kontroli wynosi 57,97 %, a zatem zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50 % rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Kierownik ARiMR wskazał, że podstawę do przyznania płatności za zazielenienie stanowi powierzchnia działek rolnych deklarowanych do jednolitej płatności obszarowej tj. 6,71 ha. Odnosząc się do płatności dodatkowej organ I instancji podał, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wynosi 57,97%. Zatem płatność dodatkowa została odmówiona, a na rolnika nałożono sankcję. W dniu 10 czerwca 2016 r. wnioskodawca złożył odwołanie. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Dyrektor ARiMR utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Ustalił stan faktyczny sprawy i wskazał, że przyjął powierzchnię w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku rolnika. Powierzchnie PEG, jak wskazał stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej - tzn. działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. 2015.1551 ze zm.) wysokość płatności: 1) obszarowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn powierzchni obszaru zatwierdzonego do danej płatności i stawki tej płatności na 1 ha tej powierzchni, 2) do zwierząt w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn liczby zwierząt zatwierdzonych do danej płatności i stawki tej płatności na 1 sztukę - po uwzględnieniu art. 8 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zmniejszeń, wykluczeń lub pozostałych kar administracyjnych wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności, a w przypadku jednolitej płatności obszarowej - po uwzględnieniu dodatkowo zmniejszeń, o których mowa w art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013, z zastosowaniem współczynnika redukcji wynoszącego 100%. Dyrektor ARiMR podkreślił, że podziela stanowisko Kierownika Biura, który rozpatrując wniosek o przyznanie płatności stronie ustalił - przeprowadzając kontrolę administracyjną - że strona zadeklarowała powierzchnie działek rolnych niezgodnie ze stanem faktycznym. Dyrektor zauważył, iż podczas kontroli stwierdzono zawyżenie przez rolnika deklaracji do płatności działek o nr ew. [...] oraz [...] (odpowiednio o 3,99 ha oraz 0,72 ha) przy uwzględnieniu ortofotomapy z 3 maja 2015 r. Obliczona na podstawie powyższego powierzchnia kwalifikująca się do jednolitej płatności podstawowej wyniosła 6,71 ha. Różnice, jak podkreślono wynikały w przypadku działki nr [...] z wykluczenia z powierzchni działki fragmentu nie użytkowanego rolniczo, zajętego budynkami i zadrzewieniem, a w przypadku działki nr [...] do płatności uwzględniono największy spójny obszar użytkowany rolniczo. Odnosząc się do płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenianie) za 2015 r. organ odwoławczy wskazał, że strona zgłosiła powierzchnię 10,60 ha. Na podstawie wyników kontroli administracyjnej ustalono, że powierzchnia kwalifikująca się do tego rodzaju płatności wyniosła 6,71 ha i do takiej powierzchni przyznano płatność za zazielenianie. Co do płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) to powierzchnia kwalifikująca się do tego rodzaju płatności wyniosła 6,71 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do płatności dodatkowej, a powierzchnią stwierdzoną wynosi 57,97%. Mając na uwadze powyższe Dyrektor ARiMR odmówił przyznania płatności dodatkowej i nałożył sankcję. Na decyzję Dyrektora ARiMR beneficjent złożył skargę wskazując, że zaskarżona decyzja została źle rozpoznana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z 23 października 2017 r. stanowiącym uzupełnienie skargi pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) błąd w ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ I instancji, polegający na przyjęciu, że deklarowana we wniosku powierzchnia gruntów rolnych, stanowiąca podstawę do przyznania jednolitej płatności obszarowej jest niższa od faktycznej; 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że argumenty dotyczące nowego zagospodarowania działek nie odzwierciedlają aktualnego na 2015 r. stanu obu działek. 3) naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez niedochowanie przez organ administracji publicznej obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, oraz umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji; 4) naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez niezweryfikowanie poprzez organy administracji obu instancji w sposób pełny stanu faktycznego sprawy, przejawiające się w zignorowaniu przez organy oświadczeń skarżącego dotyczących zagospodarowania powierzchni gruntów kwalifikujących się do płatności, a nadto nieprzeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego dotyczącego kwestii zarzutów podnoszonych przez skarżącego, 5) art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, poprzez brak analizy organu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tj. brak rozpatrzenia oświadczeń skarżącego co do ustalonej powierzchni działek skarżącego kwalifikujących się do przyznania płatności w niniejszej sprawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej i ją poprzedzającej decyzji organu I instancji jako wydanej z naruszeniem prawa i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że organ oparł się na ortofotomapie z dnia 3 maja 2015 r. a w gospodarstwie rolnym skarżącego nie została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności i kwalifikowalności powierzchni. Brak jest w aktach udokumentowanego raportu z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności. Ponadto pełnomocnik jest przekonany, że wobec spornej kwestii powierzchni obszaru rolnego objętego przez skarżącego wnioskiem o dopłatę, organ winien był przeprowadzić rzetelne postępowanie dowodowe w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem sporu w sprawie jest zasadność braku przyznania Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2015 r. w postaci jednolitej płatności obszarowej i płatności redystrybucyjnej (dodatkowej) - w odniesieniu do obydwu z nich z sankcjami. W ocenie Sądu decyzje organów w tym zakresie są prawidłowe. Należy zauważyć, że podstawowymi aktami prawnymi mającymi zastosowanie w sprawie jest przede wszystkim ustawa z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2015 poz. 1551 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 października 2015 r.: w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2015 r. (Dz. U. 2015 poz. 1619), w sprawie płatności za zazielenienie za 2015 r. (Dz.U. 2015 poz. 1620), w sprawie stawki płatności dodatkowej za 2015 r. (Dz.U. 2015 poz.(Dz. U 2015 poz. 2015 ) i rozporządzenie tegoż Ministra z 31 grudnia 2015 r. w sprawie redukcji stawki płatności dodatkowej (Dz.U. 2016 poz.5) oraz rozporządzenie Komisji (UE) z 11 marca 2014 r. nr 640/2014 uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE L z 20 czerwca 2014 r.). W sprawie zostało ustalone, że skarżący w złożonym wniosku za 2015 r. ubiegał się o jednolitą płatność obszarową oraz płatność za zazielenienie, płatność dodatkową, płatności ONW oraz płatności rolnośrodowiskowo-klimatyczne. Jak również, że w dniu 9 maja 2016 r. przeprowadzono kontrolę administracyjną, w ramach której ustalono, że we wniosku strona zgłosiła do płatności 10,60 ha działek rolnych (działki o nr ew. [...] oraz [...]), a organ ustalił powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą (PEG) na podstawie ortofotomapy z 3 maja 2015 r., o wielkości 6,71 ha (pow. działki [...] – 3,99 ha; działki [...] – 0,72 ha). Okoliczność ta spowodowała, że jak wskazano w decyzjach różnica procentowa między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 57,97 %. Należy przypomnieć w tym miejscu, że jeśli chodzi o płatności bezpośrednie zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach płatności te są przyznawane rolnikowi, jeżeli: został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 ustawy jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, są przyznawane do powierzchni działki rolnej: - położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami"; - będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; - o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha; - nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Jeśli chodzi o płatność dodatkową kwestię jej płatności reguluje treść art. 14 ust. 1 i 2 ustawy, który stanowi, że płatność dodatkowa jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym dla tego rolnika do jednolitej płatności obszarowej jest większa niż 3 ha. Płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika nie większej niż 30 ha oraz pomniejszonej o 3 ha. Wysokość poszczególnych płatności bezpośrednich (obszarowych) wyliczana jest zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepisy te prawidłowo zostały zastosowane przez organy w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, które to ustalenia faktyczne pełnomocnik kwestionuje zgłaszając wątpliwości co do aktualności ortofotomapy z 3 maja 2015 r., braku przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie rolnym Skarżącego i uzyskanych w ten sposób danych dotyczących wielkości działek i nowego zagospodarowania spornych działek. W odniesieniu do tak przedstawionego stanowiska należy wskazać, że w sytuacji gdy organ nie miał wątpliwości co do powierzchni gruntów zadeklarowanych przez Skarżącego we wniosku, a treść wniosku jest dla niego wiążąca, co podkreślił również pełnomocnik na stronie 3 w piśmie z 23 października 2017 r., organ mógł odstąpić od przeprowadzenia kontroli na miejscu, tym bardziej, że przeprowadzenie takiej kontroli nie jest obligatoryjne. Wskazać należy, że system kontroli na miejscu stanowi uzupełnienie systemu kontroli administracyjnej, co oznacza, że przeprowadzenie kontroli na miejscu – stanowiącej jedynie uzupełnienie systemu kontroli administracyjnej – nie ma charakteru obligatoryjnego środka dowodowego. Zatem zdaniem Sądu za prawidłowe i wystarczające w rozpoznawanej sprawie uznać należało ustalenia organu dotyczące maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w stosunku do działek (bez przeprowadzenia kontroli na miejscu) w oparciu o system kontroli administracyjnej (ortofotomapa). Podstawą do ustalenia powyższych danych, stanowi zgodnie z art. 70 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1306/2013, system identyfikacji działek rolnych, który ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 1 ww. rozporządzenia system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności umożliwia weryfikację uprawnień oraz kontrole krzyżowe z wnioskami o przyznanie pomocy i systemem identyfikacji działek rolnych. Brak jest w związku z tym podstaw do uwzględnienia zastrzeżeń co do kontroli administracyjnej i jej wyników, a stanowisko organu II instancji w tym zakresie szczegółowo uzasadnione w decyzji, poparte odwołaniem się do wszystkich zgromadzonych materiałów dowodowych, w tym zdjęć oraz obowiązujących przepisów prawa - Sąd podziela. Brak jest również podstaw do uznania za zasadne stanowiska pełnomocnika strony skarżącej w zakresie sposobu weryfikacji oświadczenia Skarżącego o faktycznym zagospodarowaniu deklarowanej powierzchni, ponieważ w sytuacji gdy Skarżący, zgłosił we wniosku 10,60 ha do płatności pomimo, że część działki była wykluczona z uwagi na zadrzewienia oraz zajęta pod budynek, nie może twierdzić, że organ pozbawił go bezzasadnie dopłat. Należy zaznaczyć, że w zakresie odmowy płatności i zastosowania sankcji organy prawidłowo zastosowały wskazywany w decyzjach art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014. Przepis ten w ust. 1 i 2 stanowi, że: 1. Jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru zatwierdzonego. Jeśli różnica ta przekracza 20 % obszaru zatwierdzonego, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. 2. Jeśli różnica ta przekracza 50 %, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18. Należy stwierdzić w związku z tym, że Dyrektor ARiMR prawidłowo zastosował treść przytoczonego wyżej art. 19 ust. 2 rozporządzenia, właściwie wyliczył różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną i stwierdzoną, a zatem treść rozstrzygnięcia przyjętego przez organ Sąd uznał za zgodną z powołanymi wyżej przepisami. W ocenie Sądu niezasadne jest także stanowisko pełnomocnika, co do naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. Posiadane dowody poddano analizie i ocenie we wzajemnej łączności. A samo postępowanie zostało przeprowadzone w sposób budzący zaufanie do organów, które udzielały stronie niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa pozostających w związku z przedmiotem tego postępowania. Jak chociażby pisma z 17 lipca i 27 lipca 2015 r. stanowiące wyczerpującą odpowiedź organu na pisma skarżącego z 10 lipca i 22 lipca 2015 r. którym zwrócił się o udzielenie wyjaśnień dotyczących złożenia wniosku pomocowego. W tym stanie rzeczy należy uznać, że w ocenie Sądu ustalenia poczynione przez organ II instancji są prawidłowe i mają oparcie w zebranym materiale dowodowym. W kontrolowanej sprawie Dyrektor ARiMR podjął bowiem wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Wyciągnięte w sprawie wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości umożliwił podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania wnioskowanych płatności oraz nałożenia sankcji. Decyzja jest zrozumiała, a argumenty w niej zawarte pozwalają na prześledzenie rozumowania organu. Biorąc to pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 ze zm.).