V SA/Wa 28/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Ministra Finansów z dnia ... listopada 2009 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu opłaty legalizacyjnej; I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji. II. Zasądza od Ministra Finansów na rzecz B. M. ... /.../ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia ... września 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ustalił wobec B. M. wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę ... zł oraz wezwał do jej zapłaty w terminie 7 dni. Pismem z dnia 14 grudnia 2008 r. B. M. zwróciła się do Wojewody ...ego o obniżenie opłaty do ... zł i rozłożenie tej sumy na miesięczne raty w wysokości ... zł. Pismami z dnia 19 stycznia 2009 r. oraz z dnia 14 kwietnia 2009 r. organ zwrócił się do zainteresowanej o sprecyzowanie wniosku. Odpowiadając na powyższe strona zwróciła się o całkowite umorzenie opłaty legalizacyjnej. Decyzją nr ... z dnia ... czerwca 2009 r. Wojewoda ... odmówił umorzenia należności w wysokości ... zł z tytułu opłaty legalizacyjnej ustalonej powyższym postanowieniem i wskazał, że umorzenie należności publicznoprawnej jest instytucją nadzwyczajną, a jej zastosowanie uzależnione jest od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek. Wskazał, że dłużniczka nie dopełniła należytej staranności w zakresie przedstawienia materiału dowodowego, o który wnioskował wierzyciel, co ograniczyło możliwość poszerzenia akt sprawy o argumenty korzystne dla wnioskodawcy. Istniejący zaś materiał dowodowy nie stanowi, w ocenie organu, wystarczającej podstawy do udzielenia ulgi w postaci umorzenia przedmiotowej należności Skarbu Państwa. Odnosząc się do przesłanki interesu publicznego wyjaśnił natomiast, że zastosowanie ulgi w postaci umorzenia stałoby w sprzeczności z wartościami jakie należy brać pod uwagę przy wykładni pojęcia interesu publicznego. Po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego złożonym przez stronę odwołaniem decyzją z dnia ... listopada 2009 r. nr ... Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody ...ego. Organ wskazał, iż nie można z instytucji umorzenia zaległości podatkowych czynić środka prowadzącego generalnie do zwolnienia od zapłaty podatku oraz że rezygnacja z należnego prawem świadczenia byłaby zbytnim uprzywilejowaniem strony w stosunku do innych podmiotów w zakresie równego traktowania pod względem praw i obowiązków. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o jej uchylenie. Podniosła, że nie jest w stanie uregulować przedmiotowej sumy nawet poprzez sprzedanie posiadanej nieruchomości, na której wybudowała w stanie surowym budynek mieszkalny, gdyż wartość jego będzie niższa od kwoty opłaty legalizacyjnej. Podniosła, że znajduje się z mężem i chorą matką w bardzo trudnej sytuacji materialnej, ma mały domek o wymiarach 6x8 m zbudowany z najtańszych materiałów dostępnych na rynku i ponownie wniosła o zmniejszenie opłaty legalizacyjnej do niezbędnego minimum lub rozłożenie na raty. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 12 marca 2009 r. skarżąca wskazała, iż wraz z mężem jest bezrobotna bez prawa do zasiłku i utrzymują się z renty chorej i sparaliżowanej matki. W piśmie z 2 kwietnia 2010 r. skarżąca opisała stan techniczny poprzednio zamieszkiwanego budynku i załączyła jego zdjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Oceniając - w powyższym kontekście - treść skargi wskazać trzeba, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem istotnym naruszeniem procedury administracyjnej dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie powiadomienia Skarżącej, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje – stosownie do art.10 k.p.a. – w zakresie prawa do obrony uprawnienie tejże do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w zakresie konsekwencji vide treść art. 81 k.p.a.). Gwarantowana w art. 10 §1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu we wskazanych czynnościach skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. – vide wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 r., ISA/Lu 652/97, niepublikowany. Pogląd ten jest akceptowany w najnowszej literaturze, albowiem nadal przyjmuje się, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania, niezależnie od tego czy miało wpływ na treść decyzji (vide G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 131). W niniejszej sprawie – przed wydaniem decyzji w obu instancjach – treść art. 10 §1 k.p.a. w ogóle nie miała zastosowania. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony (art. 147 k.p.a.) - vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 85, teza 5. Niezależnie od argumentacji skargi podnieść trzeba, iż art.10 k.p.a, wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez Organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś art. 81 k.p.a, okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności pozostawać z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. Organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania decyzji. Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne organu. V. Przeprowadzone w sprawie postępowanie narusza także regulacje zawarte w ustawie z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz.U. Nr 90, poz. 999 ze zm.) W szczególności organ II instancji nie dostrzegł, iż załączone do odwołania dokumenty, sporządzone w języku greckim, nie zostały przetłumaczone na język polski. Powyższe uchybienie należy rozpatrywać w kontekście zastosowania treści art.145 §1 ust.1 lit.c p.p.s.a. jako inne naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (w tym wypadku należy przez to rozumieć prawdopodobieństwo wpływu wadliwie stosowanego prawa formalnego na treść decyzji). VI. Na koniec trzeba wskazać, że wydana w sprawie decyzja ma niewątpliwie charakter uznaniowy, albowiem przepis art. 67a §1 pkt 3 Ordynacji podatkowej stanowi, że Organ podatkowy, na wniosek podatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym może umorzyć w całości lub części zaległości podatkowe. W tym kontekście należy postawić zasadnicze pytanie, czy w ramach prowadzonego postępowania należy pozbawić skarżącą wszelkich środków finansowych oraz zmusić ją do zbycia posiadanych nieruchomości? Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Już starożytni rzymianie stwierdzili, że ius est ars boni et aeqni (prawo jest sztuką stosowania tego co dobre i słuszne). Faktem jest, że dopuszczono się samowoli budowlanej, za którą należy ponieść konsekwencje. Wydana w tej sprawie decyzja – w zakresie orzeczonej kwoty ... zł – ma charakter związany; wyliczona została poprzez zastosowanie sztywnych reguł jej wyliczenia. Nie oznacza to jednak, że w niniejszym postępowaniu należy bezwzględnie stosować zasadę dura lex sed lex. W ocenie Sądu istnieją wszelkie przesłanki aby w sprawie podjąć decyzję pozytywną. Uwzględniając prawidłowo ustalone przez organy możliwości płatnicze skarżącej i jej męża należy przyjąć, że adekwatną kwotą którą winni oni uiścić jest nie więcej aniżeli ... zł. Zdaniem Sądu będzie to wielkość, którą jest w stanie ponieść rodzina skarżącej (z wyłączeniem wstępnych), a także w ten sposób zostanie uwzględniony element prewencji ogólnej. VII. Mając na względzie treść art.145 §1 ust. 1 b i c i art.200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.